中国特色党政关系构建的理论背景、历史进路和新趋势

摘要：党政关系问题是中国特色社会主义建设的重要问题，其调整与改革是我国政治文明建设的核心内容。中国共产党在分析西方执政党党政关系理论模型和马克思主义经典作家党政关系理论的基础上，深刻总结苏联共产党执政方式理论失误的经验教训，对中国特色党政关系进行了艰辛的探索构建，经历了从“党政不分，以党代政”到“党政分工”“党政分开”，再到“改革完善党的领导方式和执政方式”的变迁。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党的全面领导，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以“推进党和国家机构职能优化协同高效”为着力点，不断推进党政关系现代化，把中国特色的党政关系构建推向了新的高度。我们要理顺思路，澄清认识，坚定不移地构建中国特色党政关系。

关键词：党政关系；“党政分工”；“党政分开”；协同高效

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）08-0004-09

作者简介：崔言鹏（1985-），男，济南人，中共中央党校党建部在读博士，研究方向：执政党建设；高新民（1956-），女，山东沂南人，中共中央党校党建部教授，博士生导师，研究方向：执政党建设。改革开放以来，中国共产党发起了建设有中国特色社会主义的伟大号召，创建了中国特色社会主义伟大事业，走上了中国特色社会主义政治发展道路。而中国特色党政关系是中国特色社会主义政治发展道路题中应有之意。这里的中国特色有两层含义：第一，与西方国家相比，中国特色党政关系是社会主义国家的党政关系，坚持中国共产党的领导是其主要特征；第二，中国特色党政关系是与中国特色社会主义初级阶段的政治、经济和文化发展相适应的。在中国话语体系中，中国特色党政关系主要指中国共产党与国家政权的关系，本文也沿用这一观点。当前正在深化党和国家机构改革，研究中国特色党政关系构建的理论背景和历史进路无疑具有重要的现实意义，对进一步科学构建中国特色党政关系具有重要的指导意义。

一、中国特色党政关系构建的理论背景

（一）西方执政党党政关系的理论模型

西方最早关注党政关系问题的可以追溯到20世纪初政治学者古德诺对政治和行政关系的研究。他认为，国家是一个有意识的或者有意志的存在。国家的活动就是对其意志的执行。国家的活动是以国家体制或政府体制为组织基础的。作为有机体的国家存在两种功能，即表达和执行功能。政治就是国家意志的表达，行政即是国家意志的执行。政党肩负着国家意志表达的功能，而政府肩负着国家意志执行的功能[1]。人们基于这种理论，认为二者之间不存在什么争论，并未对党政关系问题予以研究。到1974年美国学者罗斯《政党政府的问题》出版，提出“政党政府”的概念，也只是对政府的特点进行描述，仍未涉及党政关系问题。

到20世纪80、90年代，较为系统的研究党政关系的成果才出现。法国政治学者让·布隆代尔和意大利学者毛里齐奥·科塔经过对十多个国家的党政关系分析和研究，出版了《政党与政府》（1996年）和《政党政府的性质》（2000年）两部著作，确立西方党政关系的研究分析框架，即从人事任命、政策制定和政治恩赐领域研究党政关系问题，并从政党与政府之间是“相互独立”和“相互依赖”维度，将西方党政关系分为三种模式：政党和政府相互独立、政党依赖政府、政府依赖政党。他们认为，政党和政府相互独立模式主要存在于总统制国家，政党与政府的关系较为疏远，在人事任免上相对独立，受到的影响较小；在政策制定上，政府拥有较大的自主权，不过要受议会党团的制约；在政治恩赐上，由于掌握不同的资源，也相互独立。在政党依赖政府的模式下，在人事任命上，政府具有突出地位，强势的政府首脑甚至能左右党组织的高级职务人选；在政策制定上，政府呈现一种主动态势，而政党呈现被动防御姿态，即当政党所代表的观点和利益受到侵犯时才会阻挠；在政治恩赐上，主要是由政府来分配政治恩赐资源。在政府依赖政党的模式下，政党是党政关系的核心，政府之外的政党组织控制了政府职位任命和党内职务的任命，对政策的制定过程具有显著影响，同时掌握着丰富的政治恩赐资源[2]335-339。

西方的党政关系与中国话语体系中的党与国家政权的关系是不同的。首先，政党与政府的概念比我们所认为的复杂得多。政党概念包括政府中的政党、议会中的政党和议会之外的政党。由于政党的各组成部分掌握着不同的资源，受到的约束也迥异，这决定了他们的行为逻辑也不一样。而作为整体的政党如何行动，主要依据三者之间的力量对比，这也决定了政党行为的不可定性。政府的概念也有狭义和广义之分。狭义的政府指较小的高层决策群体，他们主要是以党员为背景的职业政治家。广义的政府，除了上述人员外，还包括中下层的整个官僚体系。执政党组阁，提名各部长和政务官，主要指高层决策群体，而广大的中下层的公务员则由于政治中立，不受政党上台下台影响。其次，西方资本主义国家党政关系复杂。一方面，执政党的阶级属性与政府的公共属性之间存在矛盾。政党是为了确保所代表的阶级利益和多数人的统治，而政府则是为了公共利益。这种代表性和公共性的矛盾导致了党政关系的复杂，也是所有现代政府面临的问题。另一方面，政府中的政党与议会中的政党和议会外的政党之间存在矛盾。政府中的政党一方面可以利用议会中和议会之外的政党向政府中的官僚机构施压，也可以利用政府中官僚機构提供的资源反作用于议会中和议会外的政党组织，这更加剧了西方党政关系的复杂性。西方资本主义国家党政关系的复杂性恰恰是西方资本主义国家中不可调和的矛盾在政党政治中的体现[2]342-344。上世纪80年代，我们也曾想借鉴西方党政关系模式，实行党政分开，但是在实际操作中发现根本行不通，这就是原因所在。

（二）马克思主义经典作家党政关系理论

马克思、恩格斯创立了马克思主义政党理论，虽然经历了短暂的巴黎公社政权，但是由于缺乏成熟的实践，因此没有留下关于社会主义国家党政关系的理论。他们最基本的精神是：更青睐直接民主，使人民群众获得直接参加管理国家公共事务的权力。真正遇到党政关系问题的是俄国共产党，十月革命胜利后，列宁对这个问题作了有益的探索，虽然列宁去世的早，他的党政关系思想没有付诸实践，但仍然具有重要的理论意义和指导意义。列宁党政关系思想主要包括：

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