关于旅游“业”的困惑与思考

地方政府制定旅游业发展战略时，地方旅游行政管理部门制定政策措施时，如何正确处理“产业”与“事业”的关系？围绕这些问题，笔者进行了一些不成熟的思考。

作为地方旅游行政管理部门的一名新兵，在阅读、学习、收集旅游业有关文件和文献时，笔者发现不同的从业人员对某些旅游相关概念的认识不尽相同，甚至大相径庭。各种行文之间疑似存在概念混淆，可能会给读者造成一些困惑，比较突出的一个问题是如何理解旅游业的“业”。这个“业”，到底是“产业”，还是“事业”？

一、关于旅游属性的认识冲突

1978年，陈云同志在中央工作会议东北组发言时指出，“现在的旅游事业，是行政管理，还不是业务管理。” 直至20世纪90年代前，我国社会主义市场经济发展程度不高，旅游业主要以外事接待的面目出现，是外交工作的一个重要组成部分，较偏重于社会事业属性。随着改革开放的不断深入和经济社会的持续发展，旅游业被注入越来越多的经济元素，地方政府也越来越倾向于从经济的维度考量旅游业。旅游“业”的内涵与外延伴随时代变迁悄然发生变化。

一方面，目前大部分地方政府旅游相关政策文件和学术研究报告均不约而同地将旅游业主要理解为“产业”。从近年各地出台的关于鼓励发展旅游业文件及工作总结来看，地方政府及其旅游行政管理部门阐述旅游“产业”的篇幅远远大于阐述旅游“事业”的篇幅。如2008年华东某市出台的加快旅游业发展意见的正文中，“产业”相关关键词出现频率明显高于“事业”相关关键词：其中“项目”出现20次，“规划”出现10次；“产业”出现6次，“事业”出现1次；“市场”出现15次，“环境”出现5次。又以《旅游调研》（2013年第07期）的旅游综合改革试点工作专题为例，专题内共六个城市的推进旅游综合改革情况总结，主要以旅游消费、旅游服务贸易、旅游总收入、旅游项目投资等指标阐述当地旅游业发展状况，主要从整合旅游资源、促进旅游经济发展的角度描绘当地旅游业发展方向。以上统计和论证的方法虽然不一定十分科学，但是见微知著，窥一斑而知全豹。地方政府及其旅游行政管理部门近年来普遍侧重以旅游“产业”为着力点来开展理论研究和政策引导的这一基本判断，估计符合大多数旅游从业人员的感性认知，并且在其他地方政府文件中也能得到不同程度的印证。

另一方面，《旅游法》以促进旅游“事业”为立法目标。《旅游法》第三条、第四条规定，“国家发展旅游事业，完善旅游公共服务，依法保护旅游者在旅游活动中的权利”，“旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。”这意味着，国家促进旅游业发展时不仅仅关注经济效益，同时也关注社会效益和生态效益，坚持为人民谋幸福的“五位一体”总体布局，体现以人为本的科学发展理念。

两相比较，对旅游属性的认识冲突跃然纸上，使读者感到困惑与迷茫。旅游业究竟应该是“事业”或“产业”，可能是一个问题，而且是一个关系到旅游业发展路径的全局性、战略性、方向性问题，有必要引起广泛关注，进行深入探讨，形成统一认识。

二、旅游“业”辨析

形成旅游属性认识冲突的原因，大概有几种可能：一是“重经济、轻社会”的传统思维影响旅游业定位。改革开放后的一段时间内，我国经济社会长期存在“一条腿长，一条腿短”现象，无论是资源配置还是政策支持，均倾向于经济领域。尽管十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，随后提出构建社会主义和谐社会的任务，更加重视民生福祉和公平正义，但是思维定势一直对旅游业定位产生影响。二是地方政府和学术研究机构理解国家旅游业发展思路时可能产生一定偏差。国务院于2001年和2009年先后出台了旅游业发展的指导性文件，即《国务院关于加快旅游业发展的通知》和《国务院关于加快发展旅游业的意见》，提出要把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。从文件内容看，这两个文件实际上是从旅游消费、旅游产品、资源消耗、就业机会、区域发展、文化内涵和综合效益等多个方面对旅游业发展进行阐述的，既有“产业”，也有“事业”。但是，文件敏感的出台时间和特定的经济环境背景可能使部分地方政府和学术研究机构误以为制定这些文件的出发点是为了扩大内需、促进消费、提振经济信心。由于理解上的偏差，地方政府审视本地旅游业发展思路和制定贯彻落实措施时，可能偏重于发展旅游“产业”。三是不少地方政府自觉地将旅游业划入经济领域。旅游业具有关联度高、带动性强的特征，具有成为国民经济新增长点的巨大潜质，具有创汇创收的直接效应。地方政府在政绩考核压力和经济效益驱动下，自觉地对旅游业产生经济方面的联想，如“旅游产品”、“旅游收入”和“旅游消费”等。

事实上，旅游业既是“产业”，也是“事业”。在20世纪80年代初，于光远先生首倡旅游经济学科时曾提出，旅游业是经济性很强的文化事业，也是文化性很强的经济事业。 旅游业属于服务业范畴，旅游服务业是指以一定的物质为资料凭借，为满足游客在旅游活动过程中各种需求而提供服务的行业的总称，蕴涵“食、住、行、游、购、娱”六大要素，是对国民经济具有重大拉动作用的支柱型产业。 目前，全国26个省（区、市）把旅游业定位为支柱产业，其中17个省（区、市）定位为战略性支柱产业。 同时，旅游业是一个综合性行业，不仅与国民经济产生联系，也与行政体制、环境保护、文化传承、社会就业，乃至人民群众的消费观念、生活习惯和生活质量等密切相关，也属于社会事业范畴。

在不同的发展阶段，对旅游业属性应该有不同的认识。现阶段，发展旅游业应该兼顾“产业”和“事业”两个方面。我国社会主义市场经济体制日趋完善，我们通过不断加快旅游业发展步伐，促进现代服务业发展，进一步推动国民经济产业结构优化升级。相比之下，由于政府对旅游事业重视不够，一定程度上影响了旅游业的全面发展，影响了旅游业综合带动作用的发挥，同样也制约了旅游产业的进一步发展。未来要实现旅游业的全面发展，需要政府在旅游事业上下更大功夫。

三、推动旅游“业”发展的建议

为推动旅游“产业”和旅游“事业”齐头并进，充分发挥旅游业综合效益，建议各地方旅游行政管理部门具体从以下几个方面着手：

（一）在政策文件中突出旅游“事业”属性。编制旅游业发展指标体系，将旅游“事业”有关指标纳入政绩考核体系，充分发挥指标体系的目标导向功能、检测诊断功能、考核评价功能，形成倒逼机制；起草促进地方旅游业发展相关规划纲要、指导意见和总体方案等纲领性文件时，增加阐述旅游“事业”的文字篇幅，提出发展地方旅游“事业”的着力点；有意识地将旅游“事业”有关数据、进展情况和研究成果等纳入旅游动态、旅游工作信息的发布内容。

（二）在日常工作中注入旅游“事业”元素。一是进一步加强旅游“事业”相关政策研究，结合当地实际，分析把握旅游“事业”的基础条件、发展现状、存在问题及机遇挑战，深入研究发展路径和政策举措，促进旅游业发展观念更新；二是提高旅游“事业”在旅游文化节、旅游产业博览会、“旅游年”等大型旅游形象宣传推广活动和旅游文化交流活动的出现频率，展示旅游“事业”成果，传播旅游“事业”发展理念；三是创新完善旅游统计工作，联合有关部门加强对旅游“事业”的统计调查，形成专项统计调查办法和制度，注重旅游“事业”指标与其他社会事业指标相衔接，研究分析相互之间的内在逻辑关系；四是将旅游“事业”相关内容列入旅游教育培训计划，鼓励推动旅游院校设置并完善适应旅游“事业”发展需要的新专业。

（三）在资金投入中提高旅游“事业”比重。要在增量上做文章，根据旅游“事业”分类，以政府引导、民间投入为原则，科学设立旨在扶持旅游“事业”发展的创业投资基金、股权投资基金和各种财政专项资金；也要在存量上动脑筋，调整优化现有旅游相关财政资金结构，资金投入向红色旅游、乡村旅游、山区旅游等适当倾斜。

（作者单位：广东省旅游局）

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