义务教育非均等化问题及对策探究

摘    要： 通过对当前基础教育领域的理论分析和实践研究，得出实现义务教育均等化的首要任务是缩小校际差距。具体措施是：建立完善的义务教育财政投入体制;加强教育监管制度，建立透明的学校财务制度;统一学校建设标准，推进小学标准化建设;提高教师准入门槛，加强师资建设;建立人才培养与流动机制;放低民间资本投资私立学校的门槛。

关键词： 义务教育    校际差距    均等化    教育公平

近年来，随着我国教育改革的不断深入，教育公平性问题越来越突出，引起专家学者和社会大众的广泛关注。学术界对于义务教育公平性的研究范围主要包括对区域间、城乡间、校际间、群体间教育现象的研究。校际差距，是指在同一区域内同一类型学校中同一层次的学校之间由于财政投入不均等而出现的学校在人力资源、物力资源及财力资源等方面的差距。本文以S省为例进行研究，意在结合现实情况进行分析、求证，了解S省义务教育均等化的程度和存在的问题，并为促进该省教育公平提供政策建议，最终实现义务教育均等化。

一、存在的问题

从S省义务教育生源数量与社区附近的学校数量的满足程度看，绝大部分居民表示满意，但是仍有近半数居民希望将自己的子女送往知名小学就学，并且有35%左右的家长顺利将子女送入知名小学。大部分家长对学校的教学环境、师资力量及教学质量满意表示，同时，家长对知名学校的满意度比对普通学校满意度高。通过纵向比较发现，近几年学校的设施、师资力量、教学质量及其他方面都在显著提高，但是，普通学校和知名学校还存在一定差距。知名学校经常出现供不应求的情况，一定程度上会加大两类学校的差距，影响教育资源分配。在调查中发现有超过半数的学生家长对普通学校的师资力量、教学设施、教学质量和教育管理存在意见。从横向比较方面，同一个省内的不同地市间的教育资源、教师素质等方面也存在较大差距。

根据本次调查和相关研究分析，笔者认为导致校际差距的原因主要有以下六点：（1）国家对教育的财政投入不足。（2）有关部门对学校的各种收费现象监管力度不够。（3）由于没有制定学校统一的建设标准，不同学校在各方面相距甚大。（4）对教师的准入要求过低，导致师资差距过大。（5）没有建立完善的教职人员人才流动机制，致使没有形成良好的人才资源流动。（6）由于相关政策的不完善，因此民间资本对教育的贡献不足。

二、对策探讨

结合S省的调查结果和中国目前义务教育阶段存在的问题，本文提出如下建议。

（一）建立完善的义务教育财政投入体制。

1.增加政府对教育的财政投入。

教育投入不足制约着我国教育事业的发展，虽然我国各级政府对教育的投入不断增加，但国家财政性教育经费占国内生产总值的比例一直偏低，2012年我国教育财政投入才达到4%，而早在2010年肯尼亚每的年教育经费就已经达到了国内生产总值的7%，远远高于我国。根据2010年的数据，在国家财政性教育投入上，世界平均水平为7%左右，其中发达国家达到9%左右，经济欠发达国家投入比例约为4%①。因此我国要加快建立完善的义务教育财政投入体制，加大教育投入，优化教育资源配置，缩小校际差距，促进义务教育均等化。

2.切实落实地方政府责任。

2005年12月《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》发布，决定从2006年起，“要明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担农村义务教育经费保障机制”②。2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》也明确规定，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担”③。相关政策和法规都已提出地方政府在义务教育中的责任，但是，地方政府落实这些政策的效果不是太理想，义务教育经费很大程度上还依赖于中央财政。因此，制定明确的惩罚措施，提高政策法规的强制性和执行力，在当前具有重大意义。

（二）加强教育监管制度，建立透明的学校财务制度。

义务教育校际差距主要表现在对不同学校教育资源配置的政策倾斜上。例如，在教育经费方面，由于其配置的不合理，因此教育水平上的差距不断拉大，直接导致中小学“择校热”、“多收费”、“乱收费”现象的产生。2010年12月24日中国教育部公布《教育部关于修改和废止部分规章的决定》，该决定删除了《小学管理规程》中第十二条中的“并可按有关规定收取借读费”。其中，“集资办学”也从《普及义务教育评估验收暂行办法》中删除④。但是一项措施的出台到推广需要一段时间，并且必须立即出台后续政策。因此应加强教育监管机制，取消变相收费，建立透明的学校财务制度。一方面可以防止教育腐败，另一方面监督学校的收费制度，可以杜绝一些学校的乱收费现象，逐步缩小校际间教育资源的差距，促进义务教育均等化。

（三）统一学校建设标准，推进小学标准化建设。

1.改造薄弱学校，整合城市教育资源。

校际教育资源配备不合理的现象，导致一些学校生源越来越少，教学难以维持，造成资源浪费。针对这些薄弱学校政府要进行整合，这样不但有利于教育改革创新，减轻其他学校的教学负担，节约资源，而且有利于实现教育公平。根据发达国家教育的经验，如美、韩经验，表明政府对教育资金投入的目的并不在于全面承揽教育的开支，而是要解决教育的不均等问题⑤。改造薄弱学校有利于改善教育不均等现象，是各级政府及教育行政部门实施区域基础教育均衡发展战略的首要工作。

2.推进中小学标准化建设。

由于各省市经济基础不一致，因此不能要求教育资源分配完全相同，这样既不合理更不现实。但是，应该认识到政府政策在应对市场经济所带来的负面社会效果方面的作用不应该被弱化。许多国家在义务教育阶段都以强调资源的均衡化配置为原则，大力推进中小学标准化建设。我国应该借鉴国外成功经验，在经济发展水平近似的区域内，努力追求教育资源的均衡配置;在扶持城市薄弱学校的同时推进小学标准化建设。

（四）提高教师准入门槛，加强师资建设。

所有从事义务教育工作的人员，都必须具备国家规定的任职资格，所有学校不得聘用无教师资格的人员作专任教师。但是，在此基础上，不同学校对教师的准入标准仍存在较大差别。越是好的学校、重点学校，教师的准入标准越高，一般学校对教师的要求相对较低，而且存在好老师跳槽到好学校的现象，这就使得校际教师水平差距不断拉大。一所学校的教师素质是决定学校办学水平和教育质量的最重要因素，也是学生家长选择学校时考虑的首要因素。目前，校际发展不均衡的一个重要原因就是师资水平存在差距，要想尽快缩小校际间的差距促进区域内教育均衡发展，必须着重抓好教师队伍建设。因此，一般学校也要适当提高教师准入标准，并对教师进行培训、引进人才，提高教师水平。同时，教育部门要采取相应措施帮助“弱势”学校留住人才、加强师资队伍建设。

（五）建立人才培养与流动机制。

要办好一所学校，校长的作用不容忽视，因此要加强对校长的培训和要求，重视校长的信誉和经历，并采取轮换制，如日本曾提出，校长任期2年，连任者，需在校际之间轮换。

教师是学校重要的人力资源，对教育资源分配的公平有很大影响，因此要加强对教师的培训，提升教师职业水平。并且，在校际间采取教师定期轮换流动，也有利于实现教育资源的公平分配。日本、韩国早已实行了类似制度。日本教育法规定：每个教师每4—5年必须流动一次。韩国教育政策规定：每个教师每4年必须流动一次⑥。这两国都认为，实行教师流动制，能保证校际间师资和教育水平的相对均衡。我国校际间教师流动性机制的实施还处于初级阶段，实施这一制度显得尤为必要和迫切。

（六）放低民间资本投资私立学校的门槛。

我国正处于社会转型期，区域经济发展不平衡和教育财政投入不均使得教育公平性问题日益突出，因此在有限的财政投入水平下，要解决这个问题就必须发展民办教育事业进行补充。我国民办教育在基础教育领域里所占比重并不大，到2013年底，我国民办小学仅5407所，在校生6286015人，占全国小学生人数的6.7%;民办中学4535所（职业中学除外），在校生4623482人，占全国中学在校生总数的10.4%⑦。而根据联合国巴黎教育计划署的资料，民办教育的比例：在发达国家小学平均为18%，中学为21.5%，即使在发展中国家中民办教育的比例小学为16%，中学为31.3%⑧。因此政府应该创造有利于民办教育发展的政策环境，放低民间资本投资私立学校的门槛，确保民办学校兼具盈利性和公益性，从而促进教育公平。

缩小义务教育阶段校际教育资源的差距是促进教育公平的重要内容，同时我们必须认识到，推进教育均衡发展必须充分认识我国当前的经济水平和教育发展水平。根据翟博对义务教育均衡阶段的划分，我国目前的义务教育均已进入初级均衡阶段，即推进教育体制改革，追求教育过程和教育条件的均等阶段⑨。因此，我们要正视当前教育存在的不均等现象，承认义务教育均衡发展的阶段性，根据教育发展规律制订教育改革方案，逐步推进教育公平，最终实现义务教育均等化。

注释：

①肯尼亚教育经费投入达世界平均水平[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/edu/2010-12/06/c_12852244.htm，2010-12-06.

②国务院办公厅：国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知[EB/OL].中国政府网，http：///zwgk/2006-02/07/content_181267.htm.2006-2-7.

③中华人民共和国义务教育法[EB/OL].教育部门户网站，http：///publicfiles/business/htmlfiles/moe/

moe_619/200606/15687.html.

④教育部关于修改和废止部分规章的决定[EB/OL].中央政府门户网站，http：///flfg/2010-12/24/content_17

72345.htm，2010-12-24.

⑤巩真.教育均等化政策对收入差异影响的国际比较——美、韩经验借鉴和中国问题分析[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2006（2）.

⑥周洪宇.实行教师流动制度促进教育均衡发展[J].中国教育网，http：//paper.jyb.cn/zgjyb/html/2009-08/10/content_1

6101.htm，2009-8-10.

⑦中华人民共和国教育部：2013年全国教育事业发展统计公报.2014-5.

⑧任佳.国际中小学管理研究热点述要基础教育研究[J].基础教育研究，2002（10）.

⑨翟博.树立科学的教育均衡发展观[J].教育研究，2008（1）.

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