浅议我国农村法律援助的困境与对策

    中国是一个农业人口占大多数的国家，“农业、农村、农民”三农问题成为中国社会一个极为重要的问题。当前农村正处于经济转型和社会变革的关键时期，长期以来积累下来的各种矛盾和不利于农村稳定的各种因素不可避免地显露出来。农村的发展和稳定关系到国家的各方面建设。十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的要求，进行社会主义新农村建设。社会公平正义是社会和谐的基本条件，健全完善的法律援助制度是实现社会公平正义的重要保障。因此，要建设社会主义新农村，要构建和谐社会，必须健全农村法律援助制度。
　　法律援助是国家在司法运行的各个环节和各个层次上对因经济困难及其他各种因素难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项司法保障制度。自2003年9月国务院《法律援助条例》颁布实施后，我国的法律援助事业从初创时期进入了制度化、规范化发展阶段。
　　在现实社会中，农民群众的合法权益受到侵害后，很难通过自己的力量来保护自己的合法权益，法律面前人人平等不仅应当体现在法律条文中，而且要求国家能够保障公民平等地实现法律赋予的权利。建立完善的法律援助制度，是衡量一个国家法制健全、司法公正的重要标志，也是衡量一个国家文明进步的尺度。
　　一、我国农村法律援助制度存在的问题
　　当前，在广大农村特别是一些中西部欠发达农村地区，法律援助知晓率低的问题还比较突出，不少群众对法律援助制度还很陌生，当他们受到不法侵害时，还不习惯求助于法律援助机构。由于法律援助工作总体上还处于初创阶段，特别是在广大农村法律援助工作体系不够健全，法律援助离广大农民群众的期盼和“应援尽援”的要求还有较大差距。
　　（一）对法律援助制度地位的认识不高
　　目前我们国家对法律援助制度的思想重视程度不够，在许多国家法律援助制度已写进了宪法，制定了专门的法律。而在我国虽然刑事诉讼法、律师法中涉及到法律援助制度的内容，迄今尚无国家立法机关制定的有关法律援助制度的内容，只有作为行政法规的《法律援助条例》。最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部等部门通过通知及联合通知的形式对法律援助进行补充和完善，这些规定都过于分散和零乱。如刑事法律援助必然涉及的法检系统，与国务院就没有直接的隶属关系，通过行政立法就无法确定法院、检察院在刑事法律援助方面的权利义务。我国法律援助制度存在着立法层次较低，法律关系不清晰，适用范围模糊等诸多亟待完善的问题。
　　（二）法律援助经费保障程度不高，各地分配不均衡
　　法律援助制度要得以充分实施，没有充足的经费投入，是难以充分发挥其确保司法程序公正的功能作用的。我国目前法律援助的经费主要依靠地方的政府财政拨款。由于城乡之间的财政收入差异，法律援助经费保障在城乡之间存在较大差异，越是经济发达的地区法律援助经费越完善，而越是贫困地区法律援助经费越缺乏。各地法律援助经费基本由当地政府承担费用，中央政府在全国法律援助体系的建立上的投入十分有限，造成各地在开展法律援助工作中的不平衡。
　　（三）农村法律援助人才资源匮乏
　　由于城乡发展不平衡，目前中国的法律专业人才主要集中在城市，特别是经济发达的中心城市，而广大的农村地区则相对缺乏。律师是承办法律援助案件的主力军，农村的律师资源不但无法与大中城市相比，而且这几年欠发达地区报考国家司法考试的人数少，通过考试取得法律职业资格的更少，即便通过的，也流失严重。法律援助以经济困难或其他弱势群体为服务对象，在广大农村需求巨大，法律人才资源的城乡倒挂，直接影响到农村法律援助工作的开展。
　　（四）法律援助的受案范围太过狭窄
　　国务院《法律援助条例》第十条具体规定了我国法律援助的范围，公民对下列需要代理的事项，因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助，(一)依法请求国家赔偿的；（二）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（三）请求发给抚恤金、救济金的；（四）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；（五）请求支付劳动报酬的；（六）主张因见义勇为产生的民事权益的。《浙江省法律援助条例》扩大范围，将医疗事故、交通事故、工伤事故也纳入法律援助范围。但该受案范围的设定依旧过窄，一些农村居民的基本权利保护并未纳入法律援助的受案范围。在东部沿海地区的新农村建设中，土地承包经营权、征地拆迁补偿安置纠纷、宅基地纠纷等法律问题日益增多，涉及农民的切身利益。对于这些基本的权利被侵犯后，农民缺少正常的利益诉求渠道，容易形成社会的不稳定因素。
　　二、完善农村法律援助制度的基本对策
　　农村法律援助工作的普遍开展关系到整个法律援助事业发展的关键。当前，法律援助应当找准工作重点，调研农民的实际需求，重点抓好农村的法律援助工作，在实际工作中不断提高服务社会主义新农村建设的能力和水平。                                                                            
　　（一）完善立法，提高法律援助制度地位
　　世界上最早建立法律援助制度的英国，在1949年就通过了法律援助法—《1949年法律援助与咨询法》，经过完善英国目前已形成了《获得司法公正法》为主体，以多个条例为辅的完备的法律援助体系。我国必须通过立法程序，确立法律援助制度在整个法律体系中的应有地位，最终使公民的法律援助权利真正具有法律的可靠保障。由于我国地域经济差别的存在，在法律中不可能对法律援助的有关事项都做详细规定，通过逐步制定相关的实施细则，包括法律援助审查标准、法律援助费用计算和支付、法律援助程序等，使法律更具有可操作性。
　　（二）健全人才培养，加强法律援助的队伍建设
　　从办案人员分类来看，包括法律援助机构人员、社会律师、基层法律服务所工作者等，其中社会律师是办理法律援助案件的中坚力量。司法部应将农村地区法律援助律师资源缺少问题纳入司法体制改革内容，充分利用关于放宽西部地区、扶贫开发县等的司法考试分数线政策，留住本土人才。解决广大农村地区法律资源少的问题，需要统筹规划。政府可以出台政策，鼓励高等院校法律毕业生到欠发达地区服务，一方面促进毕业生就业，另一方面可以解决当地法律专业人才缺乏问题。新形势下，由于受案范围的扩大、案件的增多、办案要求的提高，对法律援助工作的要求越来越高，因此要加强对法律援助工作人员的培训，提高法律专业知识和诉讼及非诉讼技能的培训。
　　（三）充分发挥非诉法律援助的优势
　　长期以来，法律援助作为国家在诉讼环节上为当事人提供服务的方式的观点受到了人们的普遍认同。2009年浙江省的统计数据表明，民事、行政法律援助案件中的非诉讼案件为5001件，占办结民事、行政法律援助案件总数的19.85%。2008年，民事、行政法律援助案件中的非诉案件为3748件，占办结民事、行政法律援助案件总数的17.65%，非诉类案件比例一直处于较低水平。面对农村“礼治”多于“法治”的传统习俗，法律援助应充分发挥非诉调解的作用。诸如传统的婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见问题，调解比诉讼更能收到实效。非诉讼方式解决案件争议，有利于提高结案效率、节省当事人成本，在保障当事人合法权益的前提下，应大力发展非诉法律援助业务，使法律援助的经济和社会效益全面提升。
　　（四）加强法律援助相关部门之间的配合与协调
　　法律援助是一项社会系统工程，需要政府相关部门与司法部门相互配合。2004年9月6日司法部、民政部、财政部等部委联合发布了《国家九部委关于贯彻落实<法律援助条例>切实解决困难群众打官司难问题的意见》，强调保证《法律援助条例》的顺利实施，是各级人民政府的责任，各级司法行政部门、法律援助机构要充分发挥主观能动性，有效组织法律援助工作，各级人民政府有关部门应当积极支持和配合法律援助工作。国土资源、建设、卫生、工商、档案管理等部门对法律援助案件办理中利用档案进行的调查取证工作应予以支持，避免有些案件因缺乏有关证明资料而难以进入诉讼程序。各地区、各部门应该在实践中加紧相配套的制度体系建设，使法律援助机构与司法机关以及政府相关部门之间协作机制进一步完善，法律援助制度体系完备。
　　（五）扩大宣传力度，提高法律援助的知晓率
　　法律援助是社会保障、新型社会救助体系的重要组成部分。但法律援助较之教育、医疗卫生、环境保护等其他服务方式，无论在机构设置、财政投入、公众知晓率、社会参与等方面存在明显差距，这在一定程度上影响了法律援助作为社会事业的公众知晓率。把农村法律援助工作作为一项惠民利民工程，摆上更加突出的位置。各地要结合新形势下法律援助工作的新特点、新要求，借助广播、电视、报刊和网络等媒体，通过组织开展咨询服务、巡回演讲、公益广告等多种方式，开展灵活多样、针对性强的法律援助宣传活动，让更多的农民群众了解法律援助、相信法律援助，不断提高法律援助的社会知晓率。
　　（六）建立以政府拨款为主，多渠道筹资的经费体制
　　法律援助是国家对公民应尽的责任和义务，经费主要应由各级财政保障。同时法律援助也是一项社会公益事业，动员社会力量参与和支持我国法律援助事业发展。中央政府应该在经费上承担更多的义务，可以仿效美国根据各省贫困人口数量占全国贫困人口总数的比例拨付中央资金，扶持西部和基层的广大贫困县区，以此带动全国法律援助工作的开展。随着我国国力不断增强，经济发展水平不断提高，应逐步提高法律援助经费占财政支出的比例，加大对法律援助的投入。要形成以国家援助为主，社会组织和个人援助为辅的法律援助机制。如果没有国家的全面参与和组织领导，要全面开展法律援助活动的有序统一运行是不现实的。
　　法律援助是保障社会公平正义的一项重要制度，是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，对于健全社会保障体系、维护社会稳定、促进司法公正、实现法律面前人人平等，建设社会主义新农村具有重要的意义。实现法律援助服务均等化，做到应援尽援，是服务型政府重要的价值追求。党的十七大指出：“解决好农村、农业、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”对农民弱势的客观现实，把法律援助的触角伸向农村，开展法律援助，及时引导他们通过法律途径解决问题，对促进农村的和谐稳定有着不可替代的作用。在今后的工作实践中，要全面实践科学发展观，创新发展理念，破解发展难题，大力推进法律援助在农村的不断延伸和拓展，整体推进法律援助事业的发展。

 

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