我国城市建筑垃圾资源化产业发展困局及应对策略研究

摘要：我国建筑垃圾资源化产业一方面正处于上升发展期，另一方面在发展的过程中面临着一系列亟待破除的困局：政府扶持力度低，发展动力不足；法律法规不完善，政府部门协调失衡；资源化产品缺乏统一的技术标准和规范。化解这些问题的关键在于：加大扶持力度，促成“政府引导、多元参与、联结市场”机制；健全法律法规，创新管理机制；建立建筑垃圾资源化标准体系等。

关键词：城市建筑垃圾；资源化；产业发展

中图分类号：X324；X799.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）02-0082-02

作者简介：崔浩（1991-），男，汉族，河南郑州人，郑州大学法学院2013级硕士研究生，环境与资源保护法专业，研究方向：资源法。

随着我国城市化建设进程的不断高速发展，以及国内许多城市热衷于对旧城区的改造，大量建筑垃圾源源不断地产生。2014年发布的中国建筑垃圾资源化产业发展报告（2014年度）指出，最近几年间我国每年产生的建筑垃圾总量约为15.5亿-24亿吨之间，达到城市垃圾总量的近40%左右。面对如此庞大的建筑垃圾产量，我国的建筑垃圾处理、资源化利用情况到底处于怎样的状况？我国当前大约只有20多家相对专业的企业对建筑垃圾进行再利用处置，利用方式集中在生产建筑垃圾再生砖方面，其产量与质量水平不高。总的来看，我国当下还并未形成有效的建筑垃圾产业化发展模式，建筑垃圾处理、资源化利用水平仍较低，资源化后的产品与同类型普通产品相比缺乏竞争优势。

一、建筑垃圾资源化产业概述

建筑垃圾资源化指采用一定的技术手段，将处理后的建筑垃圾直接作为原料进行再生利用。建筑垃圾资源化产业则将降低建筑垃圾的环境危害为起点，以先进的技术手段将建筑垃圾转化为可再生利用的资源和产品，最大程度上实现建筑垃圾的价值。

（一）建筑垃圾资源化产业的内涵

建筑垃圾资源化产业的内涵包括几个层面，首先，从管理层次来看，建筑垃圾资源化产业应实行“政企分开”的模式，政府不应大包大揽地扮演着产业的投资者、建设者和经验者三者为一体的角色，而应做好产业市场的监督管理者；从产业性质来讲，建筑垃圾资源化产业要打破公益事业的定位局限，而应定位成独立的“社会服务业”，为民众提供绿色的服务和产品；从行业结构来看，建筑垃圾资源化产业应坚持投资主体多元化，把优质的社会资本吸引到产业的投资发展中，打破长久以来政府的独家垄断壁垒。

（二）建筑垃圾资源化产业链

建筑垃圾资源化产业链是通过对建筑垃圾处理过程中各参与要素进行合理的配置，以期把建筑垃圾的残余资源价值进行重塑利用。我们对建筑垃圾资源化的运转进行深入分析，同时根据在建筑垃圾资源化产业运行过程中各个参与主体间的相互作用，会发现存在着建筑垃圾资源化产业、建筑企业、政府、社会大众、科学机构等几大主体。从政策、经费投入、宣传教育等诸多层面来看，建筑垃圾资源化产业离不开政府的大力引导和扶持；而建筑企业、建筑垃圾回收企业和再生企业三者之间则形成了建筑垃圾资源化的封闭循环链；科研机构和社会大众两大主体共同构成了产业链的外部环境，为产业链的正常运行提供有力保障。

二、建筑垃圾资源化产业的发展困境

（一）政府扶持力度低，产业发展支持动力不足

《中国建筑垃圾资源产业化（2014年度）发展报告》显示，我国目前仅仅大约只有20多家相对专业的企业进行建筑垃圾的再利用，这与巨量的建筑垃圾亟待处理严重脱节。未建立起完整的投资回报机制，其中存在着市场、资金和政策以及技术创新和商业模式等问题。比如资金问题，我国目前现有的各类金融体系虽然比较完善，但是缺乏对于建筑垃圾处理行业的支持。

一般来说，建筑垃圾的资源化处理属于政府公益性事业，政府的大力支持鼓励是保障建筑垃圾资源化行业发展的重要力量。但就目前的状况来看，政府并未提供足够的支持来发展建筑垃圾资源化行业。虽然之前出台了一些建筑垃圾资源化相关方面的政策，但这些政策缺乏具体操作，而各种优惠鼓励政策也并未落实，相关的专项补贴、信贷优惠力度不够，致使资源化企业发展陷入困境。

（二）法律法规不完善，责任主体不明确，部门协调不紧密

在我国现有的法律规章制度中，对于建筑垃圾进行管理的法律法规并不多，且其中的大部分法规制度还只是原则性的规定和指导意见，具体的技术标准与规范严重缺失，大大地增加了建筑垃圾处理过程中的困难。直到目前，我国也没有针对建筑垃圾资源化利用的专项立法。在具体的实践中多以循环经济理论进行借鉴，以至于出现了法制上的“空位”，管理上的“缺失”。

建筑垃圾资源化处理是一个系统性工程，涉及到建筑垃圾的产生、运输、处理、再利用等各个过程，关联到建设、发改委、环保、工业与信息化等多个行政管理部门。虽有如此多的管理部门，但缺乏一个明确的主导部门进行统筹，导致各部门间缺乏联动。另外，建筑垃圾处理行业的准入需经多层审批，期间既需好几个部委认定，地方政府的相关单位也要涉及。而各部委在相关的产业政策规定上都只负责其中一部分，相互间无法进行有效的协调，大大打击了企业的参与热情。负责审批环节的各管理部门处于“各自为政”的状态，加上我国当前仍处于建筑垃圾资源化的初级阶段，产业化的实现任重而道远。

（三）资源化产品缺乏统一的技术标准和规范，市场销路不好

统一的技术标准和规范是衡量一个行业的产品性能、行业发展度的有效尺度，是维护行业秩序、保证行业健康发展的重要手段。然而，由于我国建筑垃圾的资源化处理技术研究较晚，在经费、人才、资源等方面投入不足，距离大规模成熟技术的应用还尚需时日。我国虽然在2014年12月，由建筑废弃物资源化产业技术创新战略联盟发布了《建筑垃圾资源化产业技术创新战略联盟标准》。但实质上只是属于联盟标准，并不具有强制性和约束性。事实上，我国目前仍未建立起统一的、对行业具有广泛强制约束力的资源化产品对应技术标准规范。

由于传统观念的影响，加之对资源化产品的不了解，建筑企业和人民群众大多以为建筑垃圾资源化产品是由建筑垃圾做的，做出来的产品其质量一定不怎么样。而在价格层面，与普通的建材相比，并没有明显的低价位优势。多方面的因素使建筑垃圾资源化产品难以得到民众的普遍认可，销路更是很难打开。

三、建筑垃圾资源化产业发展的应对策略

由于建筑垃圾资源化产业涉及到众多行业，除了在政府监督与指导下，还需开发商、建筑企业、资源化企业和民众等各主体的积极参与。为促进我国建筑垃圾资源化产业的快速发展，我们要正视所存在的各种问题，妥善处置、积极应对。

（一）加大政府扶持力度，形成“政府引导、多元参与、联结市场”机制

政府在建筑垃圾资源化产业的发展过程中处于核心的引导地位，扮演着统筹兼顾的重要角色，对于产业发展和打开市场起着关键性的作用。政府应如何对建筑垃圾资源化产业进行扶持，可以从以下多个方面进行政策性的倾斜：财政方面，各级政府的财政预算可纳入建筑垃圾资源化企业的部分必要发展资金；税收方面，征收建筑垃圾填埋税和环境保护税、提高建筑材料生产的企业的开采税、对使用资源化产品的企业以适当税费减免、以资源化产品的技术开发、转让、咨询、服务所获收入，给予税费减免；金融方面，完善建筑垃圾资源化领域的“PPP模式”，拓宽融资渠道、加大信贷支持力度；价格方面，对购买使用资源化产品的单位或个人给予适量的价格补贴、对建筑垃圾资源化企业的水、电使用不划归阶梯价格，适用平价；程序方面，简化准入程序的审批、建筑垃圾资源化企业的用地审批程序要适当从简，土地价格予以优惠。

通过以上各种政策性倾斜，吸引各类社会主体积极参与到建筑垃圾资源化产业的发展。目前，我国建筑垃圾处理产业化领域小试牛刀的“PPP模式”，已经开始在部分地区试点。例如，河南省建筑垃圾试点运行“PPP”加“互联网+”模式；湖北黄冈市黄州区试行PPP模式等。“PPP模式”能够吸引大量的社会资本进入到建筑垃圾资源化产业领域，另外，在引导社会各类主体广泛参与的基础上，可以打开对应的市场，有利于拓宽资源化产品的销售渠道。

（二）健全相关法律法规，创新管理机制

我们要建立建筑垃圾资源化产业的法律法规体系，明确管理对象范围和相关责任人，确定责任人的权利义务，明确产业主体的权利义务与违法界定。同时，出台配套的城市建筑物拆除、清运、回收、资源化的具体操作办法，确保建筑垃圾的管理与资源化趋于专业化。

在立法之外，创新管理机制也是十分重要的一环。比如，建立建筑垃圾资源化产品的反馈机制，迅速地处理好客户在使用产品过程中出现的各类问题；建立并利用数据分析平台，及时更新产品数据库，有效把控资源化进程中每个阶段的即时信息，做到全过程的科学管理，提高管理效率与准确性。

（三）建立建筑垃圾资源化标准体系

当前，我国建筑垃圾资源化利用没有形成统一的标准，在很大程度上使得在实际生产过程中产生违规操作的可能性大大增加，在整体上破坏资源化处置。建筑垃圾资源化产业要想得到健康而快速的发展，必须形成统一的建筑垃圾资源化标准体系，以标准制度作为可靠的保障。

建筑垃圾资源化标准体系的建立是一项系统性工程，涉及到方方面面的综合把控，需要较长的时间进行检验。结合我国当前的发展现状，要坚持重点突破原则，把握资源化的全过程，设计出可以支撑行业在较长时间内稳定发展的标准体系，该体系应包括如下几个层面：第一层为基础标准；第二层为建筑垃圾来源通用标准、建筑垃圾收集通用标准、建筑垃圾再生处理通用标准、建筑垃圾再生产品的生产应用通用标准；第三层则为第二层分别所对应的专用标准。这三层标准形成一个基本框架，包括了建筑垃圾资源化过程中的各类重要环节。这个基本框架是开放性的，我们可以随时根据技术的不断更新以及市场需求的变化，加入新的部分环节，或对现有环节进行深化改进，从而大大增强该体系的科学实用性。

四、结语

从总体来看，我国的建筑垃圾资源化产业正处于上升发展期，我们要意识到建筑垃圾资源化产业的发展对我国实现建筑垃圾的科学处理和综合利用及社会经济可持续发展有着重要的意义。虽然在向前发展的过程中难免会碰到各式各样的问题，但我们要敢于直视并想办法去解决这些问题。相信在各参与主体的共同努力下，我国的建筑垃圾资源化产业会得到快速的发展。

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