流动党员双重组织关系管理研究

摘要：改革开放使劳动力由“单位人”向“社会人”转变，促进了党员流动自由度的提升和流动形式的时空多样化。中共乐山市委组织部在全市试行流动党员双重组织关系管理制度，简化了接转组织关系环节，方便了基层流动党员，较好地避免了流动党员在流出地和流入地党组织管理的真空区，受到流动党员欢迎，调动了流动党员积极性，拓展了在不同单位发挥先锋模范作用的空间，优秀的流动党员在流入地成长为骨干或党组织班子成员，为“两新组织”实现双覆盖提供了条件。

关键词：流动党员；双重；组织关系；管理

中图分类号：D26

文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.02

文章编号：1009-6922（2016）04-08-05

改革开放使劳动力由“单位人”向“社会人”转变，促进了党员流动自由度的提升和流动形式的时空多样化。

一、党员流动及管理的现状

（一）农村党员流动

1.多样化的党员流出是主要形态。部分农民党员没有土地后长期在外地打工、经商和生活，有的已经在城镇购房居住，其户籍和党的组织关系仍留在农村，只有春节等重大节假日才回家，此为“离土离乡不离根”类型流动党员。部分农民党员没有土地后长期早出晚归在本地或附近乡镇企业打工，也没有转移组织关系，此为“离土不离乡”类型流动党员。部分有土地农民党员利用农闲时间长期在本县或邻近县相对固定的企业（单位）打工，有的签订用工合同已达数年，农忙时请假短暂回家干农活，离家较近的则早出晚归或利用星期天、节假日完成农活，也没有转移组织关系，此为“离乡不离土”和“不离乡不离土”类型的流动党员。

2.逆向流动和农村内部流动出现并呈发展趋势。一种是非农村党员（有城镇居民、企业经营者，甚至还有退休公务员）到农村发展种养殖业及农产品加工，组建了“两新组织”并成立党组织，出现了非农村党员向农村逆向流动的新现象，他们都没有转移组织关系。目前还有一种非农村党员流入，即为了扶贫或帮助后进支部，由上级下派担任第一书记的党员干部，这是不需要转移组织关系的。农民党员在当地参加农村“两新组织”，也有部分农民党员去外地农村承包土地或打工，成为农村内部隐性的流动党员。有的“两新组织”还必须包括这种流动党员才符合建立党组织的人数条件。这些党员都不愿意从原农村支部把组织关系转移到“兩新组织”，也没有使用“流动党员活动证”。

（二）城乡两新组织党员流动

近年不少城乡“两新组织”建立了党组织，但是有相当部分党员虽然与单位签订了劳动合同，却没有转移组织关系，也没有亮出党员身份。据抽样调查显示，这种情况占这些单位党员实际人数的10%-30%左右甚至更高。

（三）社区党员流动

社区党员中流动性较强的主要是转制企业移交到社区的中青年党员和部分毕业生党员及退伍军人党员。他们在附近单位或外地打工，多数工作比较稳定，很多签订了劳动合同。尽管有的单位有党组织，但是这些党员基本都没有转移组织关系，社区党组织也没有把他们作为流动党员管理，亦属隐性流动党员。社区中的流入党员主要有两大类：一是因投亲长期居住而户籍不在社区的党员，二是在外地退休后异地购房来社区定居但户籍没有转来的党员。这两类党员有的入住达数年以上，但多数没有与社区党组织发生关系，也不愿意转组织关系。

社区内还有一些由外地或农村来辖区内打工的党员，他们有的长期租房或者已经购房居住，从事的工作是装卸工、三轮车夫、装修工等个体工作，虽然按规定应该转到社区党组织，但是都没转，社区党组织一般也没有掌握他们的情况。

近年来，社区出现一种新的党员流动形式，由辖区内不同隶属关系的党组织派党员参加组成的社区大党委，整合各种社会资源为社区党建服务。这部分党员既在原所在党组织参加组织生活，又在社区大党委同时发挥作用，甚至进入大党委班子，也是隐性的流动党员。

（四）机关和事业单位党员流动

用工制度的改革使党政机关和事业单位的流动党员也开始增加，主要是编制外聘用员工如司机、保安、打字及勤杂工等，或者一些单位协助主要业务工作的岗位（如城管协管、交警协警等）。这些员工多数相对固定，一般工作年限都在一年以上，有的已经连续聘用十多年，但基本没有办理流动党员活动证和转移组织关系。机关和事业单位离退休人员近年也出现流动性增强的趋势，一些党员退休后（特别是提前退休的）长期在外地打工、生活，既不愿意转移组织关系，又没有或很少回来参加组织生活，造成党组织对这些流动党员管理空档。

综上所述，改革开放的深化使党员流动形式和流动党员越来越多，但管理空档较多，且由于对流动党员概念的理解不一和统计口径、工作方法等原因，相当多的流动党员没有统计上报，党内统计数据远远小于实际的流动党员人数。随机抽样显示流动党员的统计人数与实际人数比例可能为1：2或1：3，甚至更高。

二、流动党员没有转移关系的原因

（一）流入地党组织原因

有的流人地基层党组织不重视、怕麻烦，不愿接受流动党员的组织关系；也有的担心接受流动党员影响原有党员的话语权和被选举权，破坏原有利益格局；当然也有的单位没有党组织而无法接转，流动党员本人又不知道应该怎样转移到相关基层党组织。

（二）流动党员自身原因

一些流动党员组织观念薄弱、工作平平，把自己等同于普通群众，不愿在新单位亮出党员身份、发挥党员作用。

（三）转移关系麻烦

跨县、省务工的普通党员特别是农村党员感到从基层支部到乡镇党委和县一级组织部门办理组织关系很麻烦，不但花路费、时间、精力，而且担心工作不稳定，不愿费时费劲来回转组织关系。

（四）涉及切身利益

怕影响切身利益而不愿转移关系是具有普遍性的重要原因。农村党员本人不管是否脱离了农业生产，但是他的根、家庭、生产资料依然在农村。这些党员在不同的时间段参与不同地点或单位的社会事务，可称为“候鸟型”或“兼职型”党员。农村事务对他们及家庭都牵涉切身利益。有的在流出地党组织还担任支部书记、支委或其他职务。他们不愿意因为转移了组织关系而丧失了在家乡党组织的话语权甚至决策权影响其切身利益。现有体制下机关、单位、国企对退休人员的关心和福利，对于退休金并不丰厚的党员也是非常重要的。如果退休人员因为在外打工或异地养老而转移组织关系，削弱了与原单位的联系也会影响他们的切身利益。

（五）权利与义务未统一

还有不少党员虽然可以办流动党员活动证或转移组织关系，但现有规定中强调对流动党员加强管理和履行义务多，保障流动党员权利少，特别是在表决权、选举权、被选举权没有明确规定。一些流动党员感到在流人地是只尽义务不完全享有权利的“二等党员”，转移组织关系显然对他们没有吸引力。

（六）流出地党组织原因

部分农村基层党组织由于担心削弱自身的活力而不支持流动党员转移组织关系。农村流出党员主要是中青年，留守党员老弱病残孕占多数。如果中青年流动党员都按规定转走组织关系，会导致这些基层党组织“老化”“弱化”，甚至难于选出合适班子成员而瘫痪，严重影响流出地党组织战斗堡垒作用，这种负面效应需要引起重视。

三、流动党员双重组织关系管理试行与效果

（一）流动党员双重组织关系管理简介

流动党员双重组织关系管理是乐山立事达集团公司党委在乐山市委组织部党建指导员帮助下针对上述问题设计的一套管理制度。

流动党员双重组织关系管理是：流动党员经正式组织关系所在党组织同意，同时在流入地党组织建立隶属关系的管理制度。主要内容是：流动党员在新单位建立劳动关系期间，应转移党组织关系。如果愿保留原正式组织关系，则可由原党组织证明其党员身份后，同时在流入地党组织建立隶属关系，参加组织活动，履行义务和享有各种权利。

双重组织关系管理制度的核心与特点是：一是可通过原基层党组织的党员证明信、流动党员活动证等简便方式确认党员身份后建立与流入单位党组织的隶属关系；二是允许流动党员实行双重组织关系，在流出地和流入地党组织保持隶属关系，在两地同时参加组织生活、接受管理、发挥作用；三是保障流动党员权利与义务统一，在流出地和流入地党组织都履行党员义务，并享有表决权、选举权和被选举权等各种权利。

为了保证周密性，双重组织关系管理制度还设计了流动党员证明信、流动党员党费收缴、流动党员统计、流动党员情况互通、流动党员转正、流动党员流回等一整套措施。

（二）流动党员双重组织关系管理效果

通过试点后，乐山市委组织部以乐市组通[2013]40號文件在全市试行流动党员双重组织关系管理制度，目前已初显成效：一是简化了接转组织关系环节，方便了基层流动党员；二是较好地避免了流动党员在流出地和流入地党组织管理的真空区；三是兼顾了流动党员在流出地和流入地的合法权益，受到流动党员欢迎；四是调动了流动党员积极性，拓展了在不同单位发挥先锋模范作用的空间；五是为流出地党组织保存了中青年党员骨干，为流动党员在流出地发挥作用提供了制度保障；六是优秀的流动党员在流人地成长为骨干或党组织班子成员，为“两新组织”实现双覆盖提供了条件。乐山市委已把“深入推进两新组织流动党员双重组织关系管理”作为全市社会经济发展的保障措施之一写进了市委全会文件（乐委发[2013]9号），并荣获乐山市政府社科优秀成果奖。

四、双重组织关系管理的依据

（一）符合中央要求

1.文件依据。《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》提出：“坚持以流入地党组织为主、流出地和流人地党组织共同管理。构建流出地与流入地党组织密切配合、有机衔接的流动党员管理机制。”双重组织关系管理就是适应这种“共同一管理”机制的有效模式。

中办发[2012]11号《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》提出：“探索流动党员‘一方隶属、多重管理’模式，对已确认身份但未及时转接组织关系的党员，应组织其参加企业党组织活动，发挥先锋模范作用。”双重组织关系管理模式就是让流动党员真正实现“多重管理”。如果没有双重隶属关系，何来多重管理？

中组部《关于进一步加强党员组织关系管理的意见》还提出：“集体外出、地点相对集中且外出时间较长的党员，可不转移党员组织关系，由原所在党组织在他们中建立党组织并进行管理，所去地’方或单位党组织协助管理；也可以由原所在党组织委托所去地方或单位党组织管理，原所在党组织协助管理。”这个要求已经允许而且必须实现党员在不同的基层党组织建立两个同时存在的隶属关系。否则相关党组织凭什么去管理或协助管理党员？凭什么要求这些党员在相关党组织参加组织生活？该文件中还规定：“接收党员组织关系党组织……在流动党员活动证上如实填写党员参加党的组织生活、交纳党费、组织关系变更、民主评议情况等内容，并将相关材料转给其正式组织关系所在党组织。”这一段话更明确的表示一个党员可以在没有转移其正式组织关系的情况下，在党的另一个基层组织“参加党的组织生活、交纳党费、……参加民主评议等”。而这种做法的前提必定是这个党员与这另一个基层组织同时建立一个事实上的隶属关系。

其实长期以来党内实行的临时组织关系、军地相关领导党内双向兼职和近年来实施的流动党员活动证等制度的实质也就是双重组织关系，就是让这些党员在不同的党组织同时建立隶属关系发挥作用。从中整合、提炼出党员双重组织关系管理模式，也是临时组织关系模式在时空方向的延伸、扩展。

2.实践依据。目前很多省、市都在试行的社区大党委制度让社区内没有隶属关系的单位党组织相关党员在不转移组织关系的前提下，同时加入社区大党委领导班子，参加社区大党委的活动，整合了社区党建优质资源，形成了城市社区党建工作新格局。很多省、市为了解决部分基层党支部缺乏班子人选或者加强落后党支部建设，采取下派党员担任支部书记或第一书记帮助工作，有的还采取由先进基层支部的书记同时兼任的办法帮助这些后进党支部走出困境。

这些做法都让党员在不同的基层党组织参加组织生活和任职，事实上都实行了“双方隶属、多重管理”的模式。也有一些党务工作者关注对双重管理的研究，如《北京支部生活》提出的《流动党员双重管理模式新探》（张英、陈其良）等。这些思路、经验中涉及双重组织关系管理的合理成分值得重视，实践的效果也是值得肯定的。

（二）符合党章的本意

经过对中共党章中相关表述的由来及强调的建党原则的考证，党章中“参加党的一个组织”应该是表达党员必须参加到党的具体组织之中才能够具有党员资格，而不是要表述只能够参加党的唯一的“一个组织”。对此从三个层面论证。

1.中文词语的多义性。中国汉语言的词语具有多义性，一些词在不同的语境可以表述不同的意思。“一个”这个词既可作为数量词表达具体的数量，表述仅一个的意思，也可在一定语境中作为指代词，泛指具体化到某一类概念。如“一个党员必须要有坚强的党性”，这里的“一个党员”就不能理解为表述我们几千万党员中只能够或仅有“一个”唯一的党员必须要有坚强的党性，而是表述泛指千万个具体的党员都必须要有坚强的党性。党章中“参加党的一个组织”本意也是表述泛指具体的组织，而不是强调只能够参加一个组织。

2.表述本意的由来。中共一至四次党代会通过的党纲、党章中没有“参加党的一个组织”的表述。

1927年第五次党代会修改的党章表述为：“本党党员无国籍性别之分，凡承认本党党纲及章程，服从党的决议，参加在党的一定组织中工作并缴纳党费者，均得为本党党员。”1928年第六次党代会通过的党章表达是：“凡承认共产国际和本党党纲及党章加入党的组织之一，在其中积极工作，服从共产国际和本党一切决议案，且经常缴纳党费者，均得为本党党员。”1945年第七次党代会通过的党章表达是：“凡承认本党纲领和党章、参加党的一个组织并在其中工作、服从党的决议、并缴纳党费者，均得为本党党员。”

这些表述来源于原苏共前身俄国社会民主工党第三次代表大会通过的党章，起源于列宁与机会主义在建党思想上的一场激烈斗争。

对此，列宁在《进一步、退两步》中有详细的记载和分析。

列宁主张建立一个集中统一、组织严密的党，要求每个党员都必须无一例外地参加党的一个组织，接受党的监督和领导。而机会主义代表人物马尔托夫要的是一个成份复杂、不定型的、缺乏组织性和纪律性的社会团体。列宁指出：“他们当时已主张……让任何大学教授、任何中学生及‘每个罢工者’都能自行列名为党员”（列宁《进一步、退两步》人民出版社1954年，北京，第6-7页）；列宁指出机会主义份子观点的关键是“容许不加入任何一个党组织而只是‘以某种方式帮助党’的那些人自称为党员的原则”（《进一步、退两步》第57页）。列宁提出了一个非常重要的组织原则：“凡承认党纲，并以物质办法和亲自参加党内某一个组织的办法来帮助党者，皆得为党员”

（《进一步、退两步》第44页），以防止“……那容许甚至无组织的分子自行宣布为党员的条文”

（《进一步、退两步》第72页注释）。其核心在于强调党员必须“亲自参加党内某一个组织”，“应尽量使其加入到党组织行列中来”（《进一步、退两步》第72页）。在这里，列宁更清楚地表达了“某一个组织”是着重强调的“加入到党组织行列中来”、“参加到具体的组织”，以体现“最低限度组织性”作为党员的基本资格。而不是强调能够不能够参加“一个”或几个党的基层组织。应该说，这就是中共党章和原苏共党章中对党员资格表述的本意。

综上所述，可以清楚的看到，我们党章中关于党员资格的条文，是用中国人的习惯方式翻译为“参加党的一个组织”来强调列宁的建党原则。这里用“一个”是用来强调参加到至少一个组织之中这个基本下限才有作为党员的资格，而不是强调只能够参加到唯一的一个党组织。

（三）享有表决权、选举权和被选举权的依据

1.与中央文件精神不相悖。《中央组织部关于党员工作调动后应及时转移党员组织关系的通知》（1986年组通字第15号）要求：“党员（包括党员领导干部）工作调动以后，必须及时转移党员组织关系，新的工作单位党组织应及时把他们编入支部和小组。没有转移党员组织关系的，在新的工作单位党组织内不能享有选举权、被选举权和表决权。”我们理解这个文件是针对党员工作调动，而不是针对流动党员，不存在不符合中央文件的问题。

中办发[2006]21号《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》提出：“增强流动党员的党性观念、组织观念和光荣感、归属感与责任感。”如果没有相应的权利，流动党员岂不成了只要求尽义务没有相应权利的“二等党员”，怎么能够体现和增强流动党员的光荣感、归属感与责任感？

中共中央2004年印发的《中国共产党党员权利保障条例》第二条指出：“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，党的任何一级组织、任何党员都無权剥夺。”第四条指出：“坚持权利与义务相统一。”

中办发[2012]11号《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》要求：“创新党员教育管理服务。尊重党员主体地位，保障和落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权。”双重组织关系管理保障流动党员享有相应的各种权利，是符合中央创新精神和目标的。

相反，除了党章规定“党员在留党察看期间没有表决权、选举权和被选举权”和“预备党员的权利，除了没有表决权、选举权和被选举权以外，也同正式党员一样”，中央关于流动党员管理的文件中并没有禁止在流人地党组织同时享有表决权、选举权、被选举权。比照“法无禁止即可为”的原理，流动党员是可以同时享有表决权、选举权、被选举权的。

2.不会对流人地党组织选举造成负面影响。首先，绝大多数党员有基本的党性原则，是会按组织原则行使自己的权利；其次，个别地方选举中拉帮结派和贿选虽然存在，但并非因为双重组织关系造成的，二者之间没有必然逻辑关系；再次，在立事达集团公司党委试点和在乐山市各区县试行三年来，实行双重组织关系管理的基层党组织中，也没有发现享有选举权的流动党员对选举产生了负面影响的事情，更没有因此出现拉帮结派和贿选等问题。相反，因为流动党员享有了选举权和被选举权，为选举领导班子提供了更大的选择空间，让优秀的流动党员进入了基层党组织领导班子。

总而言之，从党员管理制度层面上建立双重组织关系管理的做法，既有政策依据又有理论依据，既有可操作性又有良好效果，值得进一步完善和推广，为加强流动党员管理提供新的思路和机制。

责任编辑：秦利民

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