对促进审计工作发展的调研分析材料

《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中明确指出："实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。"这为效益审计工作发展指明了方向，效益审计应当顺应这个发展大势，乘势而上，有所作为。从审计的发展阶段来看，我国审计工作仍处在财务审计阶段；从总体上看，目前全面开展效益审计的条件尚不具备。但我们必须从我国的国情出发，积极探索有中国特色效益审计的路子。

一、探索效益审计思路

我局把效益审计的意识引入到审计指导思想之中，加大对政府财政资金使用管理的监督力度，要求审计人员不仅要查财政资金使用的合法性，而且要查财政资金使用管理的经济性和效益性，逐步引导审计人员向效益审计归集思路。具体引导思路如下：

1．最近几年兴起的领导干部经济责任审计，是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价，为干部管理部门选拔和任用干部提供依据。这种审计是基于加强领导干部经济责任的基础上兴起的。它既包括合规、合法性审查，又包括经济性、效率性、效果性的评价，因此，它是财务和合规性审计与效益审计的综合。

2．我们审计机关组织的专项资金审计，除了关注专项资金的使用的真实、合法性外，还开始对资金的使用效果进行评价，说明效益审计的观念已经开始萌芽、成长。例如审计厅组织的2003年至2005年农业综合开发项目资金审计，为在更大范围内推行农业综合开发项目积累了经验。

效益审计目前在我国虽然未全面开展，但对开展效益审计，我局要求我们在观念、法制、人员素质和结构上进行一系列的准备；掌握效益审计，首先要紧紧围绕"效益"去掌握，效益既有经济效益，又有社会效益和生态效益；既有短期效益，又有长期效益；既有显性效益，又有隐性效益；既有建设项目的效益，又有公共服务和管理的效益；既要体现效益，又要衡量效率。效益审计必须围绕这些内涵和范畴去进行，去适应社会需求，去推动经济社会发展效益最大化。因此，必须在审计方式方法上创新，在审计手段上扩张，效益审计虽然处在"摸着石头过河"和渐进发展阶段，没有统一模式和统一技术方法不等于不搞或慢搞，奢望走捷径和一蹴而就是没有发展的。

二、用试点推动效益审计深入

近年来，我局用《农业综合开发项目审计》、《国债资金门诊楼建设项目效益审计》、《2004年农村户用沼气池建设国债项目进行效益审计》，积极开展效益审计试点工作，促使效益审计工作进一步深入；同时，严格保证审计人员的独立性、客观性和报告的技术要求。

1.在效益审计的方法上。审计人员要勇于实践，善于探索，抓住抓实扩张审计手段这个前提，选择适应技术和方法，并从实际出发，逐步深化，有序实施。不论审计人员决定采用什么技术和方法，都必须以保证审计报告的客观性和公正性为原则。效益审计在搜集和评价过程中除运用了财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术方法以外，更主要地运用了调查研究和统计分析技术。调查是一种既简单又复杂的工具，它可以用来调查事实，也可以用来调查对特定问题的看法。在运用询问法和调查法时，关键要先设计好问题，所提出的问题要有建设性、要能够被准确地回答，分析各种答案得出结论，同时注意在抽样调查时，保证一定的样本量。这种方法的运用有一定的先进性和科学性。统计分析也是效益审计中用来了解状况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，经常用统计分析的方法，分析其中各因素的影响、确定其中的因果关系或者找出存在的差距及原因。

2.在写效益审计报告时应注意效益审计所关注的是经济性、效率性和效益性。（1）审计产出的效益性应关注：审计成果的数量是否最大限度地满足社会需要，成果的质量是否达到一定的标准。简单而言就是项目完成得如何，即审查项目工作量的完成情况，比较实际完成工作量占计划工作量的比重，如大型购置项目完成的数量占计划的百分比；审查项目完成进度如何，将实际完成时间与计划完成时间进行比较，是否按计划时间完成，若没有按时完成，原因是什么；审查项目完成质量如何，如大型修缮是否验收合格，大型会议是否完成各项议程；审查项目完成后效果如何，是否对地区收入、技术进步、国家经济发展等方面产生经济影响，是否对环境污染、自然资源保护利用等方面产生环境影响，是否对就业、生活条件、地区的发展等产生社会影响。(2)审计投入的经济性应关注：资金使用得如何，即审查项目立项时是否有小项目大预算、虚假立项或相同项目重复立项的问题；审查一级预算单位在批复预算和拨付资金是否及时足额，项目资金有无实际到位，有无影响项目执行的进度；审查项目支出总额和构成是否符合计划，是否全部真实地用于项目，是否节约，有无截留挪用或损失浪费的问题；审查项目支出是否有沉淀或有结余，其原因是什么等。(3)审计管理的效率性应关注：资金和项目管得如何，即审查被审计单位是否根据本单位工作重点和在社会经济环境中的作用对项目进行立项，资金的分配和安排是否向这些项目倾斜，从而发挥最大效益，推动事业的发展。

此外，为规避审计风险，审计人员工作范围的任何方面的限制及其理由都应包含在审计报告中。当审计人员不能审计被审单位的关键性组织或系统，或者由于超出审计人员控制，未进行必要的审计程序，审计的范围会因不能确定或认同适用的标准而受到限制。所以，审计人员应考虑在报告中提及对被审事项所采用的标准不足的情况。

在审计报告中还应包含对相关事实及审计决定的充分表述，以使阅读者能够理解审计人员意见形成的基础。审计决定来自于基于事实基础上比照适用的标准及审计人员分析的结果所做出的检查决定。它强调分析的客观性，不搞先入为主的结论，也不批评任何人和单位。应该尽量地反映那些取得成功的地方及未能达到预期绩效的地方，做好经验总结和缺陷分析。总体要求是：完整、准确、客观和有说服力，并尽可能通俗易懂和简炼，这也是我们出具效益审计报告所应遵循的原则。

经过这些年的研究探索，我们对效益审计形成了一些基本的认识：第一，目前效益审计的范围主要是财政性资金，目的是促进提高财政资金管理水平和使用效益。第二，我国目前的效益审计还应以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，而不可能像国外那样搞全面的效益评估。

三、进一步做好效益审计的几点建议

效益审计是审计工作的发展方向，是现代审计的主流，审计署《五年规划》中对今后开展效益审计提出了明确要求。效益审计的开展是一项系统工程，需要外部立法、内部制度、人才、资源、技术等多个方面的建设：

（一）进一步加快效益审计理论研究，用成熟的研究成果指导实践。我国效益审计起步较晚，从事效益审计理论研究的人较少，有价值、相对成熟的理论成果也不多，效益审计研究的专著也比较少。可由审计署统一组织，选定一些事关我国效益审计发展的课题进行攻关，必须采取超常规的做法，加大研究力度，借鉴国外先进的效益审计理论和方法，尽快取得较成熟的、符合我国国情的效益审计研究成果，为我国开展效益审计提供理论指导。

（二）尽快建立效益审计的法律、法规体系。首先，要完善效益审计的法规体系。依法审计是审计的基本原则，法律依据是开展效益审计的关键，只有以法律、法规的形式把效益审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。这些年来有关审计的法律、法规出台不少，影响较大的有《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》等，但其中论及效益审计的篇幅很少。完善效益审计法规体系既是对效益审计的工作的规范，也是深化和拓宽效益审计的保证。其次，要认真总结经济责任和专项资金审计中取得的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的效益审计准则。在准则中要对效益审计对象、审计目的、审计程序、审计报告形式等作出规定。最后，尽快建立一套科学可行的指标评价体系。效益衡量标准体系是审计人员对效益的高低优劣进行评价或判断在参照系，具有科学性、系统性、层次性和计量性等特点。效益审计指标内容应包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容而定。社会效益很难用定量指标来衡量，而定性指标有时难以保证公平，在制定社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。针对弹性较大、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验后再做一些补充性的规定来不断完善。

（三）强化培训，使审计人员尽快掌握效益审计的本领。目前，我国审计人员多数来源于传统的财务部门和审计、财经会计类大专院校毕业生，缺乏如工程类、计算机、管理学、心理学、法律类等专业人才，人员配置缺乏复合性，知识结构难以满足效益审计的要求。审计人员的结构近期发生较大的改变可能性不大，除了加快从社会上引进专业人才之外，我们的重点应加强对现有审计人员进行效益审计培训，使审计人员尽快掌握效益审计的本领。培训方式上，可由审计署统一组织，以大专院校为依托，为特派办、地方审计机关培养效益审计的业务骨干。培训的内容不仅包括国内外效益审计理论研究成果，而且重点要突出效益审计实务的培训。如配合对某一领域或行业效益审计，进行审前培训，着重拓宽审计人员的思路，使审计人员具备创新能力，发现与财务审计不同的问题，能够以联系发展的观念看待和解决审计查出的问题；进行效益审计方法的技术培训，重点提高审计人员效益审计的能力和经验；进行具体效益审计项目的技能培训，如统计学、环境学、社会科学、计算机等；进行政府环境培训，使审计人员深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的判断。

（四）正确处理效益审计与传统审计的关系。从总体上看，全面开展效益审计的条件尚不完全具备。目前，我国整个经济社会的管理水平还不高，财经领域违法违规问题还比较普遍，在这种基础上开展效益审计，脱离传统的财政财务收支真实、合法性审计，全面开展效益审计是不现实的。《五年规划》中也指出，我国目前效益审计还应以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题。审计实践中，我们要把效益审计同财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计和经济责任审计结合起来，在其他审计类型和方式审计中增加效益审计的成分，既可以提高这些审计的广度和深度，提升审计成果的质量，又可以突破传统财务审计方法，培养训练审计人员。同时，要克服旧习惯和方式的制约，简单地将效益审计导入传统审计，使效益审计缺乏实质的内容，跳不出传统审计的圈子。在具体实践中，审计人员首先要制定好审计计划，作好审计调查。如发现被审计单位的财务收支活动严重不实，则不能再进行效益审计而应进行传统的真实、合法性审计；如只发现一部分资料不实或小范围违规，则可重点开展效益审计。

（五）做好效益审计的试点工作，合理选择效益审计的切入点。首先，在目前情况下不宜在所有领域全面开展效益审计，要根据审计机关现有能力和审计资源的现状，在一些关键领域开展效益审计的试点，摸索方法、积累经验，为效益审计的逐步规范、全面开展做好准备。如选择公共财政、投资等重点领域、重点部门，对资金投入量大、政策性强及社会关注程度高的焦点等项目，积极开展效益审计。其次，要合理选择开展效益审计最佳切入点。选择效益审计切入点要考虑以下几个方面因素：一是难易程度。不能选择审计人员难以胜任的项目，应选择在人员素质、工作基础、审计资源等条件下能够做好的项目来试点。二是被审计单位的接受程度。开展效益审计要加大对被审计单位的宣传，需要被审计单位积极配合，如果所审内容与现有工作跨度太大，转型过快，被审计单位可能难以接受，审计难度会加大，审计结论也不容易被接受，也达不到促使被审计单位提高效益的目的。三是社会的需要。要选择那些政府的社会普遍关注的热点、焦点的项目和领域去开展效益审计，这样才会得到政府的社会的支持，审计结果才能受到重视，审计成果才能发挥作用。

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