事业单位改革中的职工民主管理工作的思考

职工民主管理工作在我国企业单位已经形成比较完整的相关理论、比较健全配套的法律法规和制度；企业职工民主管理的基本形式、工作制度和组织制度，也在实践中不断发展、不断丰富，并日趋成熟。而事业单位职工民主管理仍然处在改革探索之中。事业单位职工民主管理较之企业单位有很大不同，而且事业单位之间也有很大不同，如何做好事业单位的职工民主管理工作，是一个值得探索的重要课题。笔者从事业单位改革的基本情况、民主管理有关依据、民主管理存在的问题及对策措施等方面思考，探索事业单位职工民主管理的正确途径和方法。　　

　 　

一、              事业单位改革的基本情况　　

事业单位作为一种内涵空间很大的单位类型，其名称和定义是在长期实行的计划经济体制下出现并发展起来的，习惯上将其与党政机关合称为机关事业单位。　　

在计划经济体制下，事业单位的确定和党政机关存在着许多共同之处。如这两类单位中的大多数单位，工作内容都不涉及物质生产；职工素质和平均文化水平较高，多数职工掌握一定的专业技能，以从事脑力劳动为主，职工队伍的党团员比例较高；多数职工在计划经济体制下都统称为国家干部，由党委组织部门和政府人事部门管理；职工劳动报酬、工资标准、福利待遇、社会保障由政府统一规定，绝大多数职工与单位不是通过签订劳动合同建立劳动关系，其劳动关系不适用于《劳动法》；机关和大多数事业单位的日常经费都来源各级政府的财政支出。　　

随着社会主义市场经济体制的建立，事业单位改革改制已出现这样一些发展趋势：由各级政府财政全额拨款，作为经费来源的事业单位将大幅度减少；实行差额拨款、包干使用的事业单位及行使行政管理职能的事业单位和参照公务员管理的事业单位工作人员编制将受到严格控制；大量应用型科研机构和自收自支事业单位正逐步成建制地转制为科技型企业或按市场机制建立的市场主体；同时现有事业单位的后勤保障服务部门及附属生产、加工单位，通过剥离改制，实现后勤服务社会化等。随着事业单位改革的进行，这些单位的性质、职能、资本构成、运作机制、管理模式等方面将发生深刻变化，事业单位的人事管理制度正在进行相应的配套改革。在各类事业单位进行的改革改制和人事管理制度的配套改革中，职工身份随之发生相应的变化。因此，在目前党政机关和事业单位的改革不断深化的情况下，研究这些单位职工民主管理工作及有关问题时，已不能将党政机关和事业单位统称为机关事业单位一个类型考虑，也不能将各类各种事业单位不加区别。需要根据它们中各类单位改革发展的情况和实际发生的变化，分别研究，区别对待，分而论之。　　

　 　

事业单位改革中的民主管理有关依据　　

事业单位的职工民主管理工作，改革开放二十多年来，也在逐步得以重视，尤其是近年来发展迅速。在中央的重视和有关部门、有关方面的共同努力下，陆续制订颁布了一系列关于事业单位职工民主管理工作的条例、办法、意见。如《高等学校教职工代表大会暂行条例》、《全国总工会、国家科委关于完善科研院所职工民主管理工作的若干意见》、《全国总工会、卫生部关于加强医疗卫生单位职工民主管理工作的若干意见》、《教育部、全国总工会关于全面推行校务公开工作的意见》等；同时，在《全国总工会关于加强机关工会工作若干问题的试行意见》、《关于职工代表大会民主评议企业领导干部的实施意见》、《关于国有企业实行业务招待费使用情况等重要事项向职代会报告制度的规定》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》等文件中，对职工民主管理制度及相关工作在事业单位的实施或参照执行也作出了相应的规定和要求。这些针对不同行业、不同类型事业单位职工民主管理工作的条例、办法、规定和2001年新修改的《工会法》的许多条款中，对事业单位职工民主管理问题作出的若干重要的法律规定，基本构成了各类事业单位职工民主管理工作的完整法律法规体系。当今，在事业单位改革不断深化特别是事业单位试行全员聘用制的形势下，事业单位职工民主管理工作中的新情况、新问题、新矛盾不断出现，事业单位必须客观地面对现实，立足维护职工的合法权益，认真研究新情况、处理新问题、化解新矛盾，通过思维创新、理论创新、机制创新，提高职工民主管理工作在新形势下的适应能力。　　

　 　

二、 事业单位改革中的民主管理需要解决的问题　　

（一）、事业单位的民主管理等同于企业单位民主管理　　

在推行以职代会为民主管理的基本形式的过程中，出现把事业单位职代会的职权与企业单位职代会的五项职权等同起来的观念和做法。如前所述，以职代会为民主管理的基本形式在企业单位已相对成熟，事业单位的民主管理主要是参照《全民所有制工业企业职工代表大会条例》等规定及相关条例、办法、意见执行。企业单位职代会是行使的职工民主管理的权利；事业单位职代会是维护职工民主管理的权益。事业单位职代会不宜简单的行使企业单位职代会的五项职权。　　

（二）、事业单位之间的民主管理存在较大差异　　

由于不同事业单位的差异，其职代会民主管理的内容和形式有所不同。改制为企业的事业单位和实行企业化管理的事业单位，开展职工民主管理工作的依据、规定，应该按照对应类型企业职工民主管理工作的依据、规定；起始时间应为改革改制工作开始或明确实行企业化管理之时，而不是改革改制结束之后。非此不能保证职工民主参与的力度，也难以在事业单位改革中实现职工合法权益的维护。因为企业职工民主管理的依据、规定和事业单位职工民主管理的依据、规定在范围、程度、力度等方面都存在较大的差别，如职工民主管理参与的范围、程度，职工代表大会的职权内容，职工董事、监事制度的建立，企业厂务公开与事业单位内部事务公开的范围和内容等。　　

（三）同一类型的事业单位情况不同，其内容和形式、过程的长短不一。随着事业单位试行全员聘用制和分配制度改革，使事业单位与企业的差别越来越小，职工身份与企业职工越来越接近。这样，必然会在事业单位职工的思想上产生强烈冲击，心理上形成巨大落差，也必然给职工民主管理工作带来新的问题和矛盾。改革前，事业单位职工就业终身制，工资标准和福利待遇由国家统一规定，收入分配差距较小，虽然效率低下，但矛盾较少，对职工民主管理工作的压力不大，维护任务不重。事业单位改革后，职工劳动关系发生了变化，劳动人事争议、分配与利益矛盾必然增多，因此，事业单位民主管理必须针对这种情况发挥协调和维护作用。　　

　 　

三、 事业单位改革中的民主管理对策和措施　　

在事业单位改革过程中，组织职工运用民主管理这一重要手段，积极主动地参与不同利益主体之间的博弈，实现对职工合法权益的维护，是事业单位工会组织的义不容辞的基本职责，也是事业单位工会组织围绕中心、服从大局、服务大局的具体体现。当前事业单位职工民主管理工作的重点是，在已经取得一定成效的基础上，结合事业单位的改革实际，抓住一切机遇，争取各方面的支持与配合，继续努力构建不同类型、不同资本结构事业单位的职工民主管理机制。　　

（一）、建立健全职工民主管理制度　　

职工代表大会是职工民主管理的基本形式，发挥职工民主管理的作用，就必须建立健全职代会。工会作为职工代表大会的常设工作机构在自觉接受党委领导的同时，独立自主地开展工作。改革使事业单位这一传统观念中的单位类型，正在和将要发生巨大的变化，现行事业单位业已实行的职工民主管理工作的有关规定、制度和传统做法正受到越来越大的挑战，显现出越来越多的不足。事业单位工会组织要切实履行维护广大职工合法权益的职责，必须努力解决制度的健全和保障问题。由于改革是革旧鼎新、利益调整，改革过程是打破常规、建立新秩序的过程，因而作为相对弱者一方的职工群众，合法权益最容易受到侵犯，最需要工会组织履行维护其合法权益的职责。建立健全职工民主管理制度，认真分析研究本单位的实际情况和不同事业单位的自身特点及其与一般企事业单位的异同之处，积极探索、及时构建起能与改革后事业单位自身运作规律相适应的职工民主管理制度是工会义不容辞的责任。　　

（二）、重视职工民主管理制度建设的适应性　　

职工民主管理制度的建设，要适应不同类型事业单位的改革要求和工作实际。事业单位改革的深入使各类事业单位发生明显的分化，相互之间的差异性增加，而共性、统一性减少。因而事业单位的职工民主管理制度，应从各自的实际出发，逐步推进，不能求同和求全，以保证制度的针对性和适应性。　　

现有职工民主管理制度，面对事业单位迅猛发展的改革进程和日新月异、多彩纷呈的局面，已显得越来越难以应付。现有的职工民主管理制度，已无法普遍适应类型繁多的所有事业单位。今后，也无法以一套制度，解决所有事业单位的职工民主管理工作方面的问题。因为原来意义上的事业单位这个概念，已经发生了很多变化。搞好事业单位的职工民主管理，必须立足实际，实事求是的研究分析各类事业单位的情况，分别采取相应的对策，制订相应的制度。　　

对改革后仍然作为行政性事业单位、工作人员参照公务员管理的单位，应该纳入党政机关范畴，其职工民主管理工作可以参照党政机关的做法；事业单位成建制转为企业的单位，应分别按同类企业职工民主管理的规定开展工作；仍然保留事业性质的公益型事业单位，是今后事业单位的主体，可以继续沿用现有的事业单位有关职工民主管理的规定，同时根据事业单位人事管理制度改革的实际，不断加以完善。　　

（三）、重视资本结构的变化　　

改革中的事业单位职工民主管理工作，要直面资本结构的变化。改革后的事业单位，在资本构成中最主要的变化是：投资主体由单一到多元；经济性质由国有混合；部分单位国有资本退出，成为非公有经济实体。这是事业单位职工民主管理工作不可回避，需要认真对待的问题。　　

面对这种变化，作为工会组织既有责任教育职工正确认识事业单位改革的必要性、改革中资本结构变化的必然性；同时组织职工积极参与改革、促进改革；也要学会应对、适应这种变化，抓紧学习掌握法律法规、市场规则、现代企业管理知识，及时调整自己的工作方法、工作重点，充分运用职工民主管理这一主要手段，在改革过程中和改制后切实履行好自己的基本职能，确保职工群众的合法权益不受侵害。　　

（四）、重视职工劳动关系的变化　　

改革中的事业单位职工民主管理工作，要直面职工劳动关系的变化。事业单位改革中，职工最为敏感的变化是职工劳动关系（或称为身份）的变化。长期以来，我国事业单位实行与党政机关相似的人事管理制度，事业单位与党政机关的工作人员往往被统称为国家干部。在目前进行的改革中，除极少数属于行政性事业单位，参照公务员管理的工作人员外，绝大多数事业单位职工的劳动关系（身份）都将发生变化。　　

成建制转为企业的事业单位，工作人员随之转为企业职工；仍然保留的事业单位，按改革后的人事管理制度，工作人员通过与单位签订聘用合同来确定职工与单位的人事关系，事业单位工作人员考核制度、内部分配制度进行的改革，将会引入拉开分配档次、生产要素参与分配、允许专业技术人员业余兼职等新机制，逐步改变完全按管理党政机关干部的模式管理事业单位工作人员的办法；通过事业单位社会保障制度的改革，建立与机关、企业保险制度相协调的养老、失业、医疗等社会保险制度。从职工民主管理来讲，这些变化最直接的影响是维护职工劳动权益、协调各方利益矛盾的任务加重了。与企业不同，事业单位人事争议调解、仲裁工作，工会的参与尚无规定，因此，职工民主管理工作要努力协调国家、集体和职工利益的关系，在维护集体利益的同时，维护好职工利益和民主权益。　　

（五）、职工民主管理工作要突出重点　　

改革中的事业单位职工民主管理工作，面临着发生了重大变化的复杂局面，新情况、新问题不断出现。我们要以“三个代表”的重要思想为指导，准确地把握事业单位的改革大局，抓住主要矛盾，依据《工会法》等法律法规，在民主管理工作中突出重点、难点，充分发挥工会组织的职能和职工改革主力军的作用，是实现对改革中事业单位职工合法权益维护的关键。当前，改革中的事业单位职工民主管理工作，不同层面有各自的工作重点。　　

在基层以上层面首先要明确，事业单位改革中加强职工民主管理工作，是党中央的要求、法律的规定，是各级党委、政府与工会组织的共同任务；在基层事业单位层面，事业单位工会要主动会同本单位党政方面，就本单位改革过程中落实有关法律、法规中明确事业单位参照执行的事项及事业单位改革工作中职工民主参与的规定等问题达成共识。以已经建立的职工代表大会和其他形式的职工民主管理制度为依托，积极组织职工参与本单位的改革。事业单位改革中，发挥职工民主管理作用的关键和重点，是抓好选派职工代表参加改革方案起草、改革改制方案提交职工代表大会审议，以及改革中有关职工身份转换、下岗分流安置补偿和建立社会保障制度、事务公开制度等问题的落实。　　

（六）、提高职工代表素质，正确履行代表职责　　

事业单位的民主管理主要靠职代会这一基本形式来落实，职代会作用好坏直接与职工代表素质高低有关。为了让职工代表切实履行好代表职责，发挥职工民主管理的作用，必须通过各种形式培养职工代表进行能力和素质。可组织职工代表培训班、专题报告、专家讲课等形式让职工代表增加民主管理的内涵、形式、特征、法律依据等相关知识，对职代会操作规范、职代会职权、怎样做合格职工代表等进行辅导，使之清楚自己肩负的责任，知晓民主管理的内容，了解民主管理的环节、渠道，懂得有效地维护职工、单位的双方权益。通过培训提高职工代表参与能力、分析能力、调研能力、表达能力，以正确行使职责，发挥代表作用，推进事业单位的民主管理工作。　　

总之，事业单位的民主管理工作只能通过具体切实有效的正确途径和方法，才能保障职工的正当权利和合法权益，把国家、集体和个人利益的维护统一起来，增强职工的凝聚力和向心力，促进改革、发展、稳定和谐协调发展，为事业单位创造良好的环境。　　

　 　

 

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