摘要：我国的国家审计机关始建于1983年，随着经济的发展我国政府审计存在许多影响审计独立性的问题。文章对影响国家审计机构独立性的组织因素、经济因素、人员因素以及其他微观层面的影响因素进行分析；最终得出解决这些因素中存在的问题的方法有：建立“双轨制”体制，设立国家审计专项经费和其他微观层面上采取的措施。
关键词：国家审计；独立性；影响因素；对策分析
我国的国家审计机关始建于1983年，它是依照1982年《宪法》设立的。我国的《宪法》规定，国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。与此同时还规定县级以上地方人民政府设立审计机关，在本级政府和上级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。但是随着审计环境的变化，一些长期存在的影响政府审计独立性的因素不断暴露出来。比如“双重”领导体制所引起的独立性不强，国家审计人员独立性低等。这些问题得到了广泛的关注。比如，在2002年“两会”上，就有政协提案直接质疑预算审计监督的独立性和公正性；2003年“两会”中，有33位人大代表签名提出改革现行审计体制的建议。本文分析了当前国家审计独立性的影响因素，试图寻找一些解决的方法来解决国家审计独立性不强的问题。
一、影响国家审计机构独立性的因素
（一）影响国家审计机构独立性的组织因素
1、“双重”领导体制下的弊端。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、直辖区人民政府设立的审计组织，实行双重领导体制，即在本级政府首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，其审计业务以上一级审计机关领导为主，而行政则受本级政府首长的领导。但事实上在先行审计体制下，“双重”领导已经演变为地方政府的“单项”领导。杨肃昌（2004）在他的博士后论文中采用调查问卷的方式对全国85位中国审计学会理事进行调查。87％答卷认为在现行“双重”领导体制下，审计机关实质上是听从于或服务于政府，其实就是政府的内部审计。独立性不强是“内部审计”体制下必然存在的，这在一定程度上体现了我国的制度问题。地方审计机关在面临国家利益与地方局部利益发生冲突的时候，处理面临两难选择。若坚持以国家利益为重，往往会受到当地政府的冷遇甚至于打击报复；若偏向地方利益，又会受到上级审计机关的批评，审计人员处于进退维谷的尴尬境地。吴联生教授在其论文《政府审计隶属关系评价模型》中，将我国地方审计机关和审计署特派办的审计质量进行了比较，得出这样的一个结论，综合看1989-2000年的审计结果，特派员办事处的审计质量高于地方审计机关的审计质量68.18倍，造成这种状况的原因就在于地方审计机关的“双重”领导体制。可见“双重”领导体制影响了审计的独立性，是我国现存审计制度的弊端。
2、审计机关设置的地位较低。审计法规定：审计署隶属于国务院，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。从国家审计应具备的监督职能来看，它不仅应该对国家的财政部门实施监督，而且也应对国家的行政部门实施监督，然而国务院本身是国家的最高行政部门，显然这样的设置使得国家审计虽独立于财政部门，但不独立于行政部门，因而还是会影响国家审计的独立性。
（二）影响国家审计机关经济独立性的因素
我国的《审计法》第2章第10条明确规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”。在具体运作中的方法是：同级政府以预算的形式核定一定数额的行政经费，用来维持正常的人员费用和办公经费；同级财政部门核定少量的事业补助经费，主要用于弥补行政经费的不足；同级财政部门按照审计工作计划拨入的审计办案经费或按照财政部有关规定拨入其他经费，这部分经费占整个审计经费的2/3以上，构成了审计机关的主要经费来源。可见，地方审计机关的资金来源于财政部。由于经济上的不独立，很难保证其具有真正意义上的独立性。
（三）影响我国国家审计人员独立性的因素
按照我国的法律规定，审计长由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，国家主席任免，副审计长由国务院任免；在重点地区和企业设立的审计特派员由审计署任命；地方各级审计局的局长由本级人民代表大会常务委员会决定任免，副局长由本级人民政府任免。由此可见我国国家审计机关属于行政模式，隶属于政府行政部门中的一个职能部门，其主要负责人的任免受到政府行政部门的左右，这直接影响了审计人员独立性。
和国家审计机构所面临的问题一样，最高国家审计机关主要负责人薪金收入也应该有所保障，应该从中央国家基金中统一拨付；并且应该为最高国家审计机关主要负责人提供与其职位相匹配、风险相对等具有竞争力的薪酬，这样才能切实保证国家审计人员发挥其应有的监督管理职能。但是我国目前的各项法律法规及其实施条例中并没有很具体明确审计人员的权益、待遇和薪金收入等事项，而这些都是对审计人员独立性有重要影响的事项，是需要加以明确的。
（四）其他微观层面影响我国国家审计独立性的因素
1、审计结果缺乏透明性。目前我国审计机关的审计计划、审计结果等具体情况往往是不对外公布的，其每年公布的审计报告只是对全年工作的总结，并且经过了精心的修饰。这就很难让公众相信其真正的独立性，再加上现实中许多地方政府领导人既抓“财政”又抓“审计”，审计实际上是他们的自我检查，存在强烈的粉饰动机，其独立性可想而知。
2、派驻人员的私人关系。我国国家审计机关在国务院的很多部门都设有派驻审计小组或办事处，在一些重点城市和企业设有特派办，但是对这些派驻审计小组和办事处没有规定相应的派驻期限。久而久之，就难免会与被审计单位人员产生密切的关系，影响审计工作的独立性。
3、国家审计人员的兼职和兼任问题。在我国，国家审计署署长是国务院的重要组成人员，地方各级审计机关的主要负责人也都是本级人民政府的重要成员。审计机关的负责人成为被审计单位的重要成员，将会对审计工作的独立性、客观性和公正性产生影响。
4、审计报告语言不标准。由于内容繁多，国家审计报告没有统一的标准模式，对同一审计结果不同的人可以有不同的描述，出现不同的结果。语言的非标准性给个人更大的发挥空间，不利于客观事实描述，从而影响了独立性。
二、提高我国国家审计的对策
（一）改革和完善我国国家审计体制
在杨肃昌的博士后论文中，通过调查问卷的方式得到如表1所示的结果：
这表明大多数答卷者认为我国现行的“行政”审计体制必须改革，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和各方面条件的日趋成熟，改变我国目前的审计体制，将行政型审计模式过渡到人民代表大会领导的立法型审计模式，不仅是必要的，而且是可能的。
“双轨制”体制是一个能使人大立法监督与审计监督有效结合的办法。“双轨制”指的是在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织；人大所属的审计组织主要从事财政预算审计监督，政府所属的审计组织主要承担政府经济监管工作所需要的各项审计监督任务。在“双轨制”体制下，隶属于全国人大的审计组织，就成为我国最高审计机关，而隶属于国务院的审计组织仍同目前“审计署”的性质一样。这一体制能够解决我国国家审计的弊端，其优势在于：
1、这种体制在客观上要求人民代表大会必须对国务院是否正确履行法律规定的职责进行有效监督，而对政府实施监督恰恰是国家审计最重要的职能。并且，在“双轨制”体制下国家审计署直接隶属于全国最高权力机关——全国人大，审计机关的地位提高了，相应的在面对同级政府部门审计时，其独立性也相应的提高了。
2、“双轨制”体制能够提高审计人员的权力和地位，从而提高国家审计人员的独立性。这是由于在“双轨制”体制下，国家审计长比照最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，拥有与其职责相匹配的政治地位和权力。审计长拥有对国家审计机关工作人员的任命条件、任期、提升和报酬等事项的决定权，可以充分体现主要负责人的独立性和权威性。
（二）设立国家审计专项经费
目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，审计是监督部门，而经费来自于被监督部门，经费不独立、得不到保障，审计工作不可避免地受到影响和制约。国家审计的经费应实行垂直的划拨体制，中央和地方各级审计机关的审计经费统一列入中央预算，每年全国人大指派有关机构核定全国审计所需经费总额，命令财政部将所需款额直接拨付国家审计院。国家审计院设立专项的审计经费，然后根据各级人大核准的数额逐级将审计经费核拨到地方各级审计机关，下级审计机关逐级上报审计经费的使用情况。使用这种经费管理方法能够使各级审计机关摆脱各级政府在审计经费上的制约和约束，对于维护审计机关的独立性，保障审计机关依法有效地履行审计监督职责，具有重要的现实意义。
（三）在微观层面上采取的措施
1、信息透明化。审计机关应当在其网站或者其他地点公开审计的有关信息，如：审计的日程安排、进程、结果，让利益相关群众参与领导的经济责任审计等等。只有这样审计工作才能够接受社会监督，公众才能渐渐消除对审计机关的不信任感。
2、明确审计人员的法律责任。我国现行的《审计法》及其实施条例中缺乏经济处罚方面的规定；对于审计人员泄密问题，也没有明确具体应负法律责任的规定。建议在今后法律法规修订时加入相关罚则部分，从而维护审计的客观公正性、独立性和权威性。与此同时，也应该加强与法律法规相匹配的同业互查制度。实行同业互查是保证国家审计的独立性和提高国家审计质量的重要举措之一。美国和加拿大等国对此都作了详细规定。当前我国并没有对实施同业互查的任何规定，建立同业互查必然促使国家审计机关严格按规范开展工作，努力提高审计工作质量。
3、建立规范的审计报告格式。国家审计报告应当借鉴CPA审计报告的格式：（1）将语言标准化，注重对客观事实的描述而不是对其定性，以体现独立性。（2）应当增加审计责任、审计范围、程序等内容。
三、结束语
长期以来，国家审计的独立性是一个不断地被专家、学者所研究的课题，对于我国的国家审计而言，国家审计体制必须加以改革，这点实际已经在审计理论界和实物界基本达成共识，但如何改变众说纷纭。本文对影响国家审计机构独立性的组织因素、经济独立性的因素、人员独立性的因素，以及其他微观层面的影响因素进行分析，最终得出解决这些因素中存在的问题的方法有：建立“双轨制”体制，设立国家审计专项经费，和其他微观层面上采取的措施。
参考文献：
1、杨肃昌.中国国家审计问题与改革[M].中国财政经济出版社,2004.
2、吴联生.政府审计隶属关系评价模型——兼论我国政府审计隶属关系的改革[J].审计研究,2002(6).
3、李岱峰,张艳琴.国家审计独立性的技术性思考[J].审计月刊,2004(5).
4、朱清.对国家审计独立性的深层思考[J].审计理论与实践,2003(2).
5、王爱国,史维.论审计的独立性[J].审计研究,2004(4).
6、陈淑云,刘艺军.政府审计独立性刍议[J].事业财会,2004(2).
（作者单位：华东交通大学经济管理学院）