东营市以新农合为总抓手　加快推进农村卫生事业改革与发展

近年来，东营市农村卫生工作以科学发展观为指导，以实现“人人享有基本医疗卫生服务”为总目标，紧紧围绕解决群众关心、社会关注的“看病就医”等民生问题，从构建社会主义和谐社会的高度出发，以新型农村合作医疗为总抓手，深化农村卫生综合改革，狠抓农村“公共卫生服务、医疗服务、医疗保障和药品供应保障”四大体系建设，为农民群众提供了安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，基本建立起了覆盖全体农村居民的基本医疗卫生制度，有力推动了全市农村卫生事业的又好又快发展。

1狠抓农村医疗服务体系建设，夯实新型农村合作医疗运行基础

新型农村合作医疗制度的有效实施，离不开健全的农村医疗服务网络、较强的医疗卫生服务能力和医疗机构内部良好的运行管理机制。多年来，东营市以新农合工作为总抓手，狠抓农村卫生服务体系建设，为新农合制度的顺利运行提供了有力载体。

1.1 狠抓农村卫生服务机构基础设施建设 2007年，结合省政府“1127”工程和市政府“农村医疗卫生设施建设改造”等便民实事的实施，投资1134.2万元，对7处乡镇卫生院进行了建设改造，全部达到业务用房“达两千”、设备装备“五个必备”和人才培养“七个一”的省级标准；新建、改扩建75处农村村级医疗卫生机构，全部做到“布局流程、外观标识、人员配备、设备装备、制度建设、业务管理和功能定位”七统一，并实现“诊断室、治疗室、药房、观察室、冷链室和预防保健室”六室分开和医防分类管理。今年，“解决偏远地区居民就医难问题”又被列为政府便民实事，总投资近1 500万元，建设改造2处乡镇卫生院和新建、改建75处农村（农场）社区卫生服务站，农村卫生服务体系更加健全。自2003年至今，结合实施“构建农民健康保障体系”等便民实事和省政府乡镇卫生院建设“360工程”、“1127工程”，全市共累计投入9 924.2万元，对现有的33处乡镇卫生院全部改造一遍，为每处乡镇卫生院建设规范化预防接种门诊、规范化产科各1处，各配备了1部急救车和必需设备，各培养了7名业务骨干；在全市范围内规划建设了493处农村社区卫生服务站，平均不足2 500名农村居民就拥有一处，初步构建起了农村“一刻钟卫生服务圈”。

1.2 深化农村卫生服务机构管理体制改革 积极推进乡镇卫生院上划县级管理和乡村卫生服务管理一体化。全市乡镇卫生院上划管理率达63.6%，全部达到“四保一八十”的上划标准；乡村卫生服务管理一体化率达75%以上，基本做到“人员、药品、业务、财务”由乡镇卫生院统一管理，乡镇卫生院发展后劲不足和村级医疗机构整体服务水平不高等问题逐步加以解决。

1.3 深化农村卫生服务机构内部运行机制改革

在乡镇卫生院上划管理的基础上，建立健全农村医疗服务三级纵向业务合作、乡镇卫生院财务收支两条线管理和探索建立乡镇卫生院绩效考核机制，把工作考核的重点放到了公共卫生、医疗服务、病人满意度和门诊住院次均费用上，以县区为单位实行“专家互动”和临床检查检验“一单通”，实现了“人才、技术、资源”区域共享，初步探索形成了农村卫生协调健康发展的良性运行机制，为新农合制度的顺利运行奠定了坚实基础。东营市广饶县实施的“城乡联动、五网并进”的做法，得到了国家卫生部陈竺部长、陈啸宏副部长的肯定和赞许。

1.4 实行农村卫生服务机构分级动态管理 在全省率先开展农村卫生规范化站所集中创建活动，确定了9项考核内容和17项考评指标，首批对全市263处院办院管或院村联办的村级医疗机构考评确定为A、B、C、D四个等级，在资金投入、新农合定点、补偿比例调整、评先树优等方面向A级单位倾斜，进一步规范了农村卫生服务机构的管理和执业行为，农村卫生综合服务水平得到进一步提高。今年，东营市将农村卫生服务机构分级管理范围扩大到了乡镇卫生院，并为122处农村卫生服务机构分级管理A级单位配备普通光学显微镜122台，培养从业人员122人，基本满足农村村级医疗机构简单检验三大常规工作需要，进一步提高了农村村级医疗机构服务能力。

2狠抓农村公共卫生服务体系建设，营造新型农村合作医疗发展氛围

东营市始终坚持“防治结合、预防为主”的农村卫生工作方针，结合新农合工作的开展，狠抓农村公共卫生服务体系建设，将部分有偿公共卫生服务项目纳入新农合补偿范围，积极开展卫生支农、健康教育、健康查体等工作，营造了新农合发展的良好环境。

2.1 健全农村公共卫生服务网络 2007年，东营市在理顺完成市、县两级卫生监督体制，实现卫生综合执法、综合防病的基础上，在农村卫生综合改革中优化整合公共卫生资源，以县区为单位探索建立起了县乡村三级公共卫生服务网络。以县级卫生监督执法机构、疾病预防控制机构和妇幼保健机构为龙头，在规模较大的乡镇卫生院划有专用区域成立相对独立的卫生监督所、疾病控制所和妇幼保健所，每处农村社区卫生服务站设有专兼职公共卫生人员，初步建立起了“横到边、纵到底”的公共卫生服务网络体系。

2.2 理顺农村公共卫生服务机构职责 按照“抓大放小、分级监管和便民为民”的原则，实行农村公共卫生工作重心下移，规模较大的被监督服务单位由县级机构进行监管，农村“三小”由乡镇卫生监督所进行日常监管，提高了公共卫生应急处理能力和服务水平。

2.3 充分发挥农村公共卫生服务网络功能 依托县乡村三级公共卫生服务网络开展了形式多样的健康教育、健康查体和新农合政策宣传工作，实施了农村居民健康关爱工程，加强对重点传染病和慢性病的控制，对13～59岁的居民免费注射乙肝疫苗178.4万针次，对13.8万名35～49岁的农村已婚育龄妇女免费进行乳腺癌、宫颈癌普查。对当年未发生医药费用的参合农民，在尊重参合群众意愿的基础上，有重点的组织了健康查体。同时，东营市还将儿童系统化保健、孕产妇系统化保健等部分有偿公共卫生服务项目纳入新农合补偿范围，在全社会营造新农合良好发展氛围的同时，有力地促进了妇幼卫生等公共卫生工作的开展。

2.4 大力开展卫生支农活动，实施“万名医师支援农村卫生工程”全市共有11所城市医院与21所农村基层医院签订对口支援协议，派出卫生技术人员115名，举办培训班97期，培训基层卫生人员1 985人，组织下乡医疗队61支次，共派出卫生技术人员482人次，为全市广大农民群众看病18 041人次，提高了全市乡镇卫生院的医疗服务能力和水平，加强了农村常见病、多发病和重大疾病的医疗救治能力。

3狠抓农村药品供应保障体系建设，保障新型农村合作医疗可持续发展

多年来，农村药品“流通秩序混乱、进货渠道复杂、价格差距较大、质量难以保证”等一系列问题一直困绕着各级卫生部门和医疗机构，影响了卫生系统的良好形象。在农村卫生综合改革工作中，东营市积极探索建立新的农村药品供应保障体系，取得了初步成效。2007年，在二级以上医疗机构常规药品实行全市统一招标采购的基础上，我们开始推行以县区为单位公立医疗机构药品统一招标、议价采购和统一价格零售制度,以医疗机构为招标采购主体，卫生部门内部设立招标采购经办机构，负责日常业务管理，卫生、物价、纠风等部门进行全程监督，通过公开招标或网上议价等多种形式，对农村800余种常用药品进行统一采购，以县区为单位统一确定零售价格，并做到药品小包装明确标价，上盒上瓶，常用药品零售价格做到及时公示更新，卫生、物价、纠风等部门不定期抽检。工作中，做到药品招标配送与新农合信息管理网络的有机结合，符合统一招标采购的常用药品通过其他途径采购或价格销售的，新农合信息管理网络将自动从药品的种类、数量和价格上予以识别，超出规定数量或不符合零售价格标准的药品，新农合将不予报销费用，从而从源头杜绝了“购私药、卖私药、乱卖药、卖假药”现象的发生，有力地规范了农村药品流通秩序，保证了药品质量，降低了药品零售价格，解决了新农合“同筹不同受”和因药品价格差异引发矛盾等问题的发生。目前，我市东营区、河口区、广饶县该项工作已全面启动，药品零售价格平均降幅在20%～30%左右，让广大人民群众用上了安全、有效、价廉的放心药品，真正让广大农民群众得到了实惠，保障了新农合制度的可持续发展。

4狠抓农村医疗保障体系建设，促进农村卫生事业又好又快发展

新型农村合作医疗作为农村医疗保障体系的基础，东营市各级重视，将其作为“群众得实惠、医疗机构得发展、党委政府得民心”的大事来抓，实现了新农合与农村医疗机构的良性互动、共同发展。东营市在健全市、县、乡、村四级新型农村合作医疗组织网络的基础上，加大新农合信息化建设力度，实现了定点医疗机构和经办机构间的联网运行，信息化管理率达96.21%，提高了经办机构的管理能力和水平。市级财政对参合农民补助标准提高到每人每年22元，县区财政补助标准均提高到20元以上，河口区则达到人均30元，农民个人缴费达到20元以上，全市新农合的补偿能力明显增强。公布了17家服务范围面向全市、跨县区病员流向较大的综合或专科医院为新农合市级定点医疗机构，推行了定点医疗机构信用等级动态管理，出台了71项优惠措施，实行社会优惠减免承诺服务，基本满足了参合农民的就医需求。推行以县区为单位新农合医药费用现场报销和取消定点医疗机构间转诊手续限制等“两项制度”，进一步简化医疗保险报销程序，方便群众就医。全市统一了新农合基本药物目录，以县区为单位统一了药品零售价格，规范新农合补助资金拨付和管理办法，从而实现了新农合工作的可持续发展。

该市创新完善了新农合“四级筹资、家庭参合、乡镇征缴、自愿签约”的筹资机制、“家庭账户与统筹账户分设、新农合补偿与大病医疗救助双层保障”的运行机制和“社会监督、资金审计、封闭运行、网络管理”的监管机制，工作逐步走上了规范化管理轨道，新农合与农村卫生事业呈现出相互促进、共同发展的良好局面。主要体现在“四提高、三增加和两降低”上。“四提高”即：一是农村医疗卫生服务的利用效率提高了，全市农村居民因病就诊率由2002年的75.1%上升到目前的90.3%，住院率由2002年的2.9%上升到目前的3.7%，2007年新农合受益补偿206万人次，较上年净增53万人次；发放新农合大额医药费补偿资金564万元，救助799人，较去年净增支出69万元，净增救助人口219人。二是农村医疗卫生总体服务水平提高了，“小病不出村、常见病不出乡镇、大病不出县”的服务格局逐步形成。三是农民参加新农合的积极性提高了，参合率由2002年的57%上升到目前的96%，2007年全市参合农民达97.69万人，较上年净增近5万人。四是群众的健康知识知晓率和健康行为形成率明显提高，“有病不敢医、小病拖、大病挨”的现象已得到有效改观，新农合真正成为了群众健康的“保护伞”。“三增加”即：新农合工作开展以来，各级政府对农村卫生事业发展的投入增加了20％，基层卫生队伍中、专科以上学历的卫生技术人员的比例增加了25%，各级政府对参合农民的补助标准增加了1.6倍。“两降低”即：由于各级政府提高补助标准，新农合的补偿能力不断增强，群众的医疗费用负担相对降低了；新农合作用的发挥，“因病致贫、返贫”占贫困户的比例降低了13个百分点。截止目前，东营市共筹集新农合基金1.87亿元，补偿资金1.45亿元，受益农民365万人次，农民参合率一直稳定在90％以上，参合农民满意率达到95%以上，共对2180名年医药费用超过3万元以上的参合农民大病户进行了大额医药费补偿，补偿资金1712余万元，总体补偿比例达到34％，农民因病致贫、返贫问题得到有效缓解。2004年12月，在召开的全国新农合试点工作会议上，东营市作为唯一地级市，做了大会典型发言。

5狠抓新农合与医药卫生体制改革相衔接试点工作，促进全市农村卫生事业再上新水平

围绕建立覆盖全体农村居民的基本医疗卫生制度，东营市选择三个完成乡镇卫生院上划县级管理工作的县区作为试点单位，积极开展农民医疗保险与医药卫生体制改革相衔接试点工作，着力加强农村“公共卫生、医疗服务、医疗保障和药品供应”四大体系建设和管理。下一步，重点抓好三项运行机制和三大管理机制建设。

5.1 建立“分工合理、协作密切、横向到边、纵向到底”的公共卫生服务运行机制 加强县、乡、村三级农村公共卫生服务体系建设，在乡镇卫生院设立卫生监督执法、疾病预防控制和妇幼保健机构的分支或派出机构，在规模较大的农村村级医疗机构设立专兼职工作人员，明确各级工作职责和目标任务，建立分工、协作、服务机制，实现农村公共卫生监督、疾病预防控制与妇幼保健服务的全面覆盖。按照“因地制宜、量力而行、分步实施、全面推开”的原则，积极探索政府购买农村基本公共卫生服务项目，为农村居民提供基本公共卫生服务。将孕产妇、儿童系统化管理等有偿服务，有选择性地纳入农民医疗保险补偿项目。

5.2 建立“分级医疗、纵向合作、资源共享、急救便捷”的医疗服务运行机制 加强县、乡、村三级农村医疗服务体系建设，明确各级功能定位、职责任务和利益导向，建立分级医疗、双向转诊和纵向业务合作制度。实行县域医疗机构间资源、技术、项目共享，探索建立辅助检查结果评定互认制度。加强院前急救网络建设，建立“接警及时、出警迅速、运转协调、救治有力”的农村医疗急救运行机制。合理确定不同级别农村医疗机构农民医疗保险补偿比例，引导参保农民就近到基层医疗机构就医。积极将中医药和卫生适宜技术纳入农民医疗保险补偿范围，并适当提高中医药报销比例，参保农民确需到非定点医疗机构发生的急诊急救医药费用也一并纳入。

5.3 建立“筹资稳定、保障适度、科学规范、便民利民”的医疗保障运行机制 建立农民医疗保险及大额医药费救助制度稳定的增资筹资机制，不断提高农民医疗保险保障水平。推行门诊统筹加住院统筹管理模式，逐步取消家庭账户，向统一的起付线、封顶线、补偿比例、基本药物目录、基本诊疗项目等过渡。继续推行以县区为单位取消定点医疗机构间转诊手续限制和现场报销制度，方便参保农民自主选择定点医疗机构就医。强化对定点医疗机构的监管，实行信用等级动态管理，不断提高其医疗服务质量和水平。加强经办机构能力建设，规范财务收支管理制度，提高农民医疗保险的信息化管理程度和规范化管理水平。

5.4 建立“统一招标、统一配送、统一价格、编码销售”的药品流通管理机制 建立乡、村两级医疗机构基本药物或常用药品制度，在县级卫生行政部门设立专门机构，实行县域内乡镇卫生院和村级医疗机构基本药物或常用药品统一集中招标（议价）采购、其他药品备案采购制度。实行药品统一代购分发，按药品小包装统一编码，建立药品统一编码和统一价格零售制度。建立农村医疗机构药品流通与农民医疗保险制度相结合的运行机制，杜绝购私药、卖假药、搭车卖药、分解售药等行为，确保药品质量和群众用药安全、有效，实现农民医疗保险制度的可持续发展。

5.5 建立“村财乡管、乡财县管、收支规范、考核奖罚”的财务运行管理机制 在县级卫生行政部门设立专门办事机构，在乡镇卫生院设立专职财务报账人员，取消乡镇卫生院财务，对乡镇卫生院和实行一体化管理的村级医疗机构的财务实行收支两条线管理。规范乡镇卫生院收入与支出项目和费用监管，提高农村卫生事业费使用效率。从县、乡两级卫生机构业务纯收入中按一定比例提取并设立农村卫生事业发展基金，按照村财乡管、乡财县管的原则，对乡村两级在据实考核的基础上，根据考核情况对其业务进行综合奖补和罚减，提高乡村两级医疗机构财务的规范化管理水平。建立乡村两级财务收支两条线管理与农民医疗保险财务管理相结合的运行机制。

5.6 建立“上划管理、一体管理、分级管理、考评促进”的农村卫生工作管理机制 按规定完成乡镇卫生院上划县级卫生行政部门按职责管理任务，确保基层卫生队伍稳定，解决乡镇卫生院发展后劲不足的问题。加强乡镇卫生院对农村村级医疗机构的一体化管理，采用延伸举办、下派帮扶、调整交流、择优录用等多种方式，规范和提高农村村级医疗机构执业行为和服务能力。实行农村卫生服务机构分级管理，通过资金投入、农民医保定点、补偿比例调整和公共卫生服务等手段，合理引导农村卫生服务机构向高层次发展，提升农村卫生整体服务能力和水平。建立市、县、乡三级农村卫生动态考评机制，通过目标责任管理、政务督查考核等多种方式和方法，强化责任管理和考核任务的落实。

（收稿日期：2008-09-17）

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