关注民生　尽快构建农村养老保障体系

随着农村经济体制改革和人口流动的加快，农村集体经济提供的养老保障体系已基本瓦解，传统家庭养老保障的功能和养老资源因家庭的小型化和空巢化正在不断弱化，与此同时，新的社会养老保障制度还未形成，农村居民的养老保障出现了前所未有的困境。对此，我们必须高度重视，研究提出相应对策。

一、浙江农村养老保障体系现状

在浙江农村，现有6个与养老有关的制度性资源，2个新型的非制度性养老资源。

（一）制度性养老保障体系

1.率先在全国建立城乡一体的最低生活保障制度。早在1996年，浙江便率先以法律的形式，将最低生活保障制度实行城乡一体化。虽然最低生活保障制度不是针对老年人，但老年人是这一制度享受的主要群体。2006年，全省共有低保对象62.9万人，其中农村54万人，占全省低保对象的85.9%,每人月均补助72.3元，基本实现了应保尽保。

2.建立了规范化的“五保”集中供养制度。到2006年底，浙江全省农村五保集中供养率92%，其中经济条件较好的区县达到了95%以上，如萧山临浦镇“五保老人”集中供养率达到了95.6%。

3.建立了被征地农民基本生活保障制度。2003年起，浙江在全省范围内建立了被征地农民的养老保障制度,通过制度安排,长远地解决失地农民的生活问题。2006年底,全省有233.9万名被征地农民纳入到社会保障制度中来,筹集资金253亿元,其中有88万失地农民已经开始领取基本生活保障金。

4.部分地区实施了普惠的老年津贴制度。从2006年开始，一些地方政府出台了老年人生活补助金实施办法或细则，由政府出资，对符合一定条件的老年人进行生活补助。如宁波鄞州区，对未纳入现行养老保障制度体系的老年人（男60周岁、女55周岁以上），每月享受由区、镇两级财政划拨的生活补助金80-120元不等。萧山区政府建立了“70周岁农村老年人生活补助金制度”，到2006年底，全区已有61051人享受这一制度，支出2540余万元。

5.初步建立了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。按照规定，凡是夫妻俩均为浙江省农业户口或界定为农村居民户口，在1973年到2001年期间没有违反计划生育法规、规章或政策生育，现存一个子女或子女死亡现无子女，年满60周岁，且在1933年1月1日以后出生的农村老人，每年可以享受到不低于600元的奖扶金，直至亡故。从2006年起，浙江全省范围内开始实施这一制度，奖励扶助经费由省和市、县（市、区）财政共同承担，列入财政预算予以保证。到2006年底，全省共有11.1万名符合条件的农村老年人领取了扶助金。

6.不断完善农村社会养老保险制度。自1992以来，浙江各地普遍开展了农保工作，到2003年，全省参保农民超过500万人，积累基金达24亿元，有5万多参保农民开始领取养老金，农保工作已经具有一定的规模和基础，这些都为我省探索建立农村社会养老保险制度创造了良好的条件。（1）采用“双低”（低标准交费、低标准享受）办法，将转型农民纳入基本养老保险制度内。为适应城市化的趋势，我省通过完善制度和改进管理，对已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要按时足额为其缴纳基本养老保险费。允许农民工按照“双低”的办法参保缴费，退休时享受相应的基本养老保险待遇，将一批转型农民纳入基本养老保险覆盖范围。（2）积极探索纯农民的养老保险。萧山区政府积极探索建立农村纯农民社会养老保险制度。以上年萧山区农村人均纯收入为基数，缴费率为20%，其中财政补贴8%，农民个人负担12%，需缴满15年，到75周岁后开始领取。

（二）非制度性养老保障探索

在浙江发达地区农村社区，除传统的家庭养老资源外，还有以下两种非制度性养老资源：

1.村集体老年人发放生活补贴制度。这是根据村集体经济发展水平，以一定年龄为限，全体老年村民普惠的制度，成为老人自养和子女供养以外的补充资源。这项制度通常限定年龄为60岁以上，或者男65岁、女60岁以上，资金主要来自村办企业的利润，还有来自土地出让款或者从其他集体经济资产中存入一定数量的资产作为村养老基金，其标准由当地的经济条件而定，从几十元到几百元不等，形成了家庭支持以外一个最为重要的经济支撑，不同程度地解决了本村农民的养老需求。

2.企业为老年人发放生活补贴。如萧山区政府积极鼓励区内企业开展敬老爱老活动，支持乡镇或私营企业以捐助或建立老年基金会等形式，为老年人发放生活补贴。党湾镇三元集团、传化集团、杭州福莱特塑料有限公司等，为全村某一年龄以上的老年人每月发放生活补贴。

这一系列与老年人养老有关的正规制度与非正规制度的实施，使浙江农村老年人年人均收入水平达到4009元，虽低于浙江农村居民家庭人均纯收入水平（7335元），但高于全国农村居民家庭人均纯收入3587元的水平。与全国其他省区比较，2004年，浙江省农村老年人享受养老金的比例达到17.61%，高于全国平均水平12.97个百分点，仅低于上海，居全国第2位。但是，与经济发展水平相比，与提前基本实现现代化的要求和构建社会主义和谐社会的目标相比，浙江农村养老保障体系仍需不断完善，建设任务还很重。

二、现行农村养老保障体系存在的问题

（一）现行体系不够完善，统筹层次低，保障程度有待提高

1.相关制度间衔接不畅。城乡之间相关制度的配套衔接问题尤其严重，如参加原农村社会养老保险制度的农民转移至城镇或农转非后仍然很难通过参与“双低”办法进入城镇职工基本养老保险制度，被征地农民基本生活养老保障制度与城镇职工基本养老保险制度的衔接也缺乏明确的机制。此外，如已经享受农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的夫妇能否享受由区域财政支付的老年人生活补助金也没有明确的规定。

2.被征地农民基本生活保障制度财政支付存在不确定性。浙江被征地农民基本生活保障制度，全省各地因缴费参照系不同（城市低保、城镇养老保险），缴费水平从1万至4.6万不等，缴费年限从12—17年不等，差异较大。如义乌市被征地农民，以低标准缴费、低标准享受原则进行，参保人一次性缴纳参保费4000元，市财政按每人21200元的补贴标准划入“被征地农村居民养老保障基金财政专户”，男到60周岁，女到55周岁时开始享受170元/月的养老金。其中，137元通过财政预算支出，33元从个人缴纳的4000元中扣除，10年后的养老金则全部由财政补助，存在着相当大的不确定性。

3.养老保障制度统筹层次低。由于地区经济发展的不均衡，目前浙江的养老保障制度只在地级市层面统筹，有的甚至只在县级市层面统筹。社会保险基金统筹的层面太低，不利于充分发挥基金的调剂作用。

4.管理体制不顺。浙江农村社会保障管理部门存在条块分割的现象，民政部门管社会救助，社保部门管养老保险，卫生部门管农村合作医疗，这种条块分割的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的人为矛盾，不利于农村养老保障工作的开展。

5.享受正规养老保障制度的人数比例较低。虽然目前浙江与农村养老相关的正式制度有6个，但老年群体真正享受保障制度的覆盖率仍很低。据2006年省老龄科研中心的调查资料，只有14.80%的农村老年人主要收入来源于最低生活保障金、农村社会养老保险金和医疗救助等正规的社会保障制度，还有4.53%的老年人享受其他救助，两者合计占老年人口比重为19.33%,低于20%。此外，非正规制度的村集体发放的补贴、慰问金等覆盖的人群虽然也占老年人口的18.6%，但由于缺乏规范化、长期化的制度保证，具有不稳定性。

（二）“五保”集中供养面临机构定性不明、服务人员短缺等问题

1.单位性质与事业编制的不对称。民政部把“五保”供养服务机构的单位性质明确规定为主要服务农村“五保”供养对象的公益性非营利组织。目前浙江绝大多数“五保”供养老机构也属于事业单位，但在具体操作中，单位人员的编制难以解决。

2.护理人员缺乏专业培训，待遇低、招工难。民政部规定，工作人员与机构供养对象比例原则上不低于1∶10，浙江现有敬老院工作人员与机构供养比与之相当，但敬老院现有工作人员大多没有受过专业培训，缺乏专业知识，也没有相应的培训机构。

3.“五保”集中供养制度享受范围较窄。按现行的“五保”制度规定，只有孤寡老人（夫妇二人不能算）才能享受“五保”集中供养制度，但现实中存在步入中龄或高龄夫妇、生活自理有困难的二人户，这部分老年人的日常生活照料和康复护理没有着落。

（三）机构养老资源配置不尽合理，社会化程度有待提高

1.养老院空置率居高不下。目前浙江养老院平均空置率为40％以上，部分新建敬老院空置率达到50％以上。究其原因：一是机构建设选址以及设计建造规模时考虑不周，辐射范围较小；二是各地没有经过很好的调查摸底，对五保老人的数据及需求分析不够。

2.机构养老“冷热”不均。国有养老机构由于是政府投资，有政府的信誉支撑，加上市场化运作、企业化管理的机制以及相对合理的收费，机构入住率达到100%，院外还存在大量排队等候入住的人员；但与此同时，仍有相当部分建在乡镇的敬老机构空置现象严重。

三、构建新型农村养老保障制度体系的建议

要以科学发展观为指导，坚持以人为本，通过改革和制度创新，破除城乡壁垒，促进养老保障事业由城市向农村发展，形成与浙江经济社会发展水平相适应、覆盖全省城乡的养老保障体系。

（一）完善农村现时老年人的养老保障制度体系，建立农村老年人普惠津贴制度。如果以65岁起为享受标准，2006年全省有123万~135万左右老年人受惠，按省级财政资助比例占30%计，2006年省级财政需支出2.67亿~2.92亿元，占全省当年地方一般预算收入的0.2%左右。

（二）城镇基本养老保险制度设计更加具有开放性，以适应城市化、工业化与现代化的发展。顺应城市化、劳动力市场一体化和就业形式多样化的趋势，增强基本养老保险制度的开放性和包容性，扩大覆盖范围，把农民工、失地就业人员和灵活就业人员纳入社会养老保险体系。

（三）重构农村社会养老保险制度。明确政府对农民养老保障的责任，建立财政对农民社会养老保险基金的投入机制，妥善处理原农村社会养老保险制度试行过程中形成的历史问题。

（四）完善被征地农民基本生活保障制度。增强制度的科学性，降低基金的风险，同时完善土地征用制度，落实被征地人员养老保障经费。

（五）建立相关保障制度的协调与衔接机制。建立基本养老保险制度、失地农民基本生活保障制度、农民社会养老保险、最低生活保障制度和“五保”对象集中供养制度以及相关制度、政策的协调与衔接机制，减少并逐步消除重复与遗漏。

（六）大力扶持民间资本举办社会养老机构，扩大养老资源，优化配置，提高质量。制定管理规则和优惠政策，积极创造条件，大力发展民间养老机构，同时对现有养老机构进行重新定位，明确入住对象及其条件，优化养老资源配置，提高效益，增强公平性。

（作者单位：浙江大学）

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