试论我国土地征收补偿的范围

摘 要：土地征收补偿的范围因涉及农民的切身利益和国家的稳定而备受关注，它也是法学领域研究的热点理论问题。随着市场经济的发展，根据我国《土地管理法》、《物权法》等法律规定的我国土地征收补偿范围已经明显偏窄，导致失地农民的合法权益得不到充分的保障，因此提出三点建议:一是扩大补偿权利人的范围;二是扩大土地征收补偿的范围；三是增加精神损害补偿。

关键词：土地征收；补偿；补偿范围

中图分类号：D913文献标志码：A文章编号：1002-2589（2012）20-0121-02

一、我国土地征收补偿范围的立法及政策现状

我国在土地征收领域并没有出台专门的法律。现行土地征收补偿制度是由处于不同法律位阶的法律规范构成的法律体系来进行调整的。我国《宪法》对土地征收应给予补偿做了原则性规定，明确了土地征收并非无偿，而应该给予被征收人和其他利益受损的权利人合理的补偿，这是公民权利意识和社会主义法治文明程度提高在根本体现。《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等对土地征收补偿的范围进行了明确规定。根据《土地管理法》第47条第2款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。根据《土地承包经营法》第16条的规定，承包地被征用（征收）的依法可以获得相应的补偿。根据《物权法》第42条的规定，征收集体土地的，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

根据上述法律的规定，我国在土地征收补偿范围层面主要包括以下几点。

1.土地补偿费。土地补偿费，即对失去土地的集体经济组织按照一定标准而给予的补偿，属于全体集体成员共有，应将补偿费应用于土地的开发，成员的生产和生活等事务中，具体如何使用应召开村民大会民主决议。

2.安置补助费。安置补助费，是对被征收土地的失地农民进行生产和生活安置所给予的补偿，失地农民因国家公共利益的需要，而献出了自己的土地，那么国家就有义务保障他们的生活水平不因征地而降低，必须对他们进行安置。企业安置的将费用支付给企业，集体安置的，支付给集体组织，不需要安置的则直接支付给失地农民自己。

3.地上附着物和青苗补偿费。地上附着物主要是指农民的住宅房屋及其他建筑设施、构筑物等。青苗补偿费更多的针对有农作物的耕地征收时，应给予其所有者合理的补偿，补偿其投入的成本及农作物被毁的损失。

4.对承包地被征收时的补偿。无论是集体成员的承包地，还是集体组织以外承包的“四荒”土地如果被国家征收的都应获得应有的补偿。

5.为失地农民提供的社会保障费。这是《物权法》新增加的一项补偿费用，目的就是为了使失地农民在失去土地以后能够有一个基本的生活保障。

二、我国土地征收补偿范围存在的问题

根据《土地管理法》、《物权法》等法律的规定，我国土地征收补偿范围包括土地补偿费、需要安置农业人口的安置补助费、地上附着物及青苗补偿、社会保障费、涉及房屋的拆迁费。但实际上，农民因被征收土地所带来的损失远远不止这些。由于集体土地上存在着一个权利群，征地所造成的损失也不仅仅是这些直接的财产性损失，除此之外，还存在着如土地承包经营者的损失、残余土地的损失、相邻土地的损失（第三人的损失）、涉及农户搬迁的迁移费用、涉及营业场所的营业损失、土地的社会价值损失、先前土地上基础设施及提高土地效率的投入损失等等间接损失。除了这些客观物质性的损失外，还可能存在因失去耕地或住房给失地农民带来的精神痛苦，这是客观存在的，也是应该给予一定补偿来抚慰他们情感上的创伤。此外对于因征收带来的土地增值部分的归属问题也应纳入补偿范围进行考虑。在差价的驱使下，必然会鼓励许多“非公共利益”者去谋求通过征收方式获得土地。并且导致各地在征地补偿过程中存在“同地不同价”、该补的不补、该补的少补等违法现象严重。虽然国家也出台了一系列有关补偿的政策，但是情况仍不容乐观。如在一项调查中反映，有12.17%的受访农户反映根本没有获得过补偿款，另有5.57%的受访农户则表示不清楚是否获得了补偿款。这样的现状对有效保护失地农民的合法权益极为不利。

三、国外土地征收补偿范围的规定

由于土地征收补偿制度设置的不同，国外对土地征收补偿的范围规定也不一样。法国有关补偿的范围主要规定在1977年的《公用征收法典》中。主要包括：直接的、物质的和确定的损失。直接损失是和公用征收之间有直接因果关系的损失；物质的损失是包括不动产所有权和其他权利本身的价值；确定的损失包括征收时已经发生的或将来确定要发生的损失。日本有关土地征用（征收）的补偿范围集中规定于《土地征用法》中，包括：征用财产损失补偿、残余地及其上附属设施修缮补偿、附着物补偿、间接损失补偿（主要就是对农地的误耕费、营业损失、迁移建筑物造成的租金损失以及其他对土地所有人或者关系人造成的间接损失的补偿）。根据美国财产法及相关法律的规定，土地征收补偿的范围包括：被征土地的补偿、残余土地及邻近土地不良影响的补偿、营业损失的补偿、对生活造成干扰的补偿，主要是针对被征收土地的所有人或承租人因征收导致生活发生混乱而造成的费用（如，房屋重建费、搬迁费，附属设施维修费、临时租房费等）也需要补偿、被征土地预期可得利益损失的补偿、土地所有者因征收而造成的经济以及其他损失的补偿。

从上述代表性国家有关土地征收补偿范围立法来看，虽然国情不同，但有许多共同之处，补偿范围宽泛。各国立法都明确而详细的规定了各项需要补偿的财产性损失，不仅包括对直接财产损失的补偿，如土地补偿、地上附着物补偿等。还包括对间接损失的补偿，间接损失理论上分为客观的间接损失和主观的间接损失。征地补偿主要是对客观间接损失的补偿，如对残存地的损失、邻近地的损失、生活迁移费用、营业损失、预期可得利益损失等的补偿。补偿范围从广度上体现了对被征收者及利益相关者权利的保护。总体上讲凸显出补偿旨在最大限度地弥补被征地人因征地造成的财产损失，恢复被征地人的财产利益和有关经营利益原有状态。彰显了对私人财产权的尊重与保护。

四、对我国土地征收补偿范围进一步完善的建议

笔者认为，综合考量国外征地补偿范围方面的经验，结合我国的实际，应该根据经济的发展水平逐步扩大土地征收补偿的范围。

1.扩大补偿权利人的范围

在我国的集体土地上存在的是一个权利群，相应的会存在多个权利主体。那么在土地征收过程中，遭受损失的就可能不仅仅是集体土地的所有权人、集体土地承包权人，还可能涉及邻接地块的权利人、集体组织以外承包“四荒”土地、鱼塘、草原的承包权利人、村集体企业建设用地权人、宅基地使用权人、地役权人、住房所有权人等。如果这些权利主体因征地受到损失的，完全有权利向征收者主张补偿请求权。

2.扩大土地征收补偿的范围

除了已经被法律明确的土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗的补偿费、社会保障费以外，还应从以下几方面来扩大征地补偿的范围：一是扩大直接物质损失的补偿范围，除了土地补偿和附着物补偿以外，应当增加残余地补偿、影响邻地的补偿等；二是增加间接物质损失的补偿，涉及农户搬迁的迁移费用、涉及营业场所时的营业损失、预期可得利益损失、土地的社会价值损失、先前土地上基础设施及提高土地效率的投入损失等等间接损失；三是农民应分享土地增值收益，土地增值分为自力增值和外力增值。自力增值是指，土地所有者或使用者自行对土地进行投资、劳动而使土地价值增加的情况。其取得的成果及土地受益自然应归其所有者或使用者享有。外力增值是指，该土地所有者或使用者以外，因国家和社会在建设各项事业上进行投入而辐射到该土地上，引起的土地增值情况。对这部分土地增值在征收过程中的归属存在分歧，主要有“涨价归公”和“涨价归农”两种观点。两者都有片面性，前者仅看到了土地增值的外部因素，而忽视了失地农民拥有获得补偿的固有的所有者权利，应当分享农地的增值受益。后者则只看到了失地农民的利益，而忽视了国家在社会事业上的大量投入，外力增值确实一定程度上是国家投入的辐射效应。因此，单纯的坚持其中任一观点都是不全面的，应坚持公私利益兼顾的原则。

3.增加对失地农民的精神损害补偿

因土地征收而导致的精神损失是否应予补偿呢?从国外的立法来看，并没有直接进行规定，甚至更多的立法对此持否定态度。如法国征收补偿的范围仅包括“物质的损失”，不包括精神上的和感情上的损失。《日本土地收用法》也未做规定，在我国现行法上，就此问题同样未做明确性规定。有学者认为，对于征收而造成的精神损失原则上应予以补偿。笔者认为，土地是农民世世代代赖以生存的命脉，“故土难离”的传统思想决定，当世代耕种的土地要被征收时，给他们造成的精神痛苦可想而知，这是客观存在的。这种情况下的征收应考虑给予相应的合理补偿，此即精神损失补偿。同时，根据2001年《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》的规定，对具有人格象征意义的特定纪念物品造成永久性灭失或者毁损的，物品所有人可主张精神损害赔偿。拓宽了精神损害赔偿的适用范围，使其不仅适用于侵犯人格权领域，而且可以适用于侵害财产权领域。因此，在我国现行法上，将精神损失补偿纳入征收补偿的范围，并不存在观念和制度上的障碍，并且这也符合公平补偿的原则要求。

参考文献：

[1]王卫国.中国土地权利研究[M].北京:中国政法大学出版社,1997.

[2]陈小君.农村土地法律制度运行的现实考察——对我国10个省调查的总报告[J].法商研究,2010,(1).

[3][日]宇贺克也.日本土地征收法中的行政程序[J].肖军,译.时代法学,2010,(2).

[4]王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1988.

[5]崔建远.土地上的权利群论纲[J].中国法学,1998,(2).

推荐访问:征收 试论 补偿 土地 我国