深化校院两级经费预算分配模式改革的研究

[摘要]校院两级财务管理改革是校院两级管理体制改革中的核心问题之一，而经费分配模式的改革就是核心中的核心。文章首先对校院两级财务管理改革过程中存在的问题进行了分析，据此提出了“校院两级管理，财权下放”的解决方案。即校院两级经费预算分配只在学校和二级学院之间进行；学校层面的预算再分配，则由校长办公会和各个行政主管分校长根据部门工作需要来分配；二级学院层面的预算分配依据生均定额计算后直接分配。通过扩大和加强二级学院经费支持的范围和力度，弱化职能部门的权力，增加二级学院的办学自主权。

[关键词]高等学校；　财务管理体制；校院两级；预算分配模式

在近年高等学校改革中，校院两级管理体制的改革是高校内部管理体制改革的重点。经过几年的摸索，改革仍然存在着“原则都同意、论证较充分、实施有困难”的现状，当涉及到校院两级管理改革的切实问题时往往又会绕开。其中校院两级财务管理改革是校院两级管理体制改革中的核心问题之一。而经费分配模式的改革就是核心中的核心。要实现校院两级管理体制改革目标，这个问题是回避不了的。本文拟就此进行研究，探讨解决方案。

一、校院两级财务管理体制改革的理论依据和制度依据

(一)校院两级财务管理体制改革的理论依据

《现代管理学》理论在划分组织部门的原则中“责权利相结台”的原则、“管理幅度”的原则、“集权与分权相结合”的原则等是适用于高等学校校院两级管理体制改革的理论依据。校院两级财务管理的难点是财权的分权问题。财权的分配必须坚持“责权利相结合”的原则，首先是学校按照校院两级管理的要求划分工作职责；再按照职责的要求赋予相应的权力，为完成职责的要求分配相应的财权。

(二)校院两级财务管理体制改革的制度依据

《高等学校会计制度(试行)》(财预字[1998]105号)规定：“实行‘统一领导，分级管理’财务管理体制的高等学校，可采用两级核算方式核算二级单位的收支；在保证会计信息真实、完整的前提下，具体核算办法由各高等学校结合实际情况确定”。实行“统一领导、分级管理、集中核算”的财务管理体制是大部分高等学校依据《高等学校会计制度(试行)》采取的校院两级财务管理改革的具体方式。

二、校院两级财务管理改革过程中存在的问题

(一)高等学校管理层级问题

目前高等学校的管理层级，不是一级管理，也不是二级管理，实际上或部分上是三级管理。产生的原因：高等学校的上级主管部门是教育委员会，教育委员会的上级主管部门是政府，同时教育经费拨款是政府财政部门。两层上级组织、三个上级主管部门均为政府行政机关，他们是按照管理行政机关的方法管理教育部门的，以行政机关管理方式布置的工作和相关管理文件无一不带有行政机关的色彩。但是，高校的组织结构是有别于其他社会组织的，行政机关管理方式直接影响了高等学校内部的机构设置，高等学校必须比照上级主管部门的结构设置内部机构，最终形成高等学校兼具“学术性”和“行政性”双重属性的特殊组织结构。高校的学术属性表明高校是从事知识传播和科学研究工作的单位，行政属性表明高校隶属于上级主管部门的行政管理体系。这就是目前高校内部比较复杂的机构层级的基因链根源，具体结构如图1所示。

从图1可以看出，学校与学院中间夹着一层职能部门。这种组织结构是为了适应上级主管部门而设置的，因为上级主管部门不能把工作直接布置给校长。这些职能部门代表学校层级行使行政权力，起到“上传下达”的作用。随着时间的推移。这些职能部门凭借掌握的职权(主要是相关经费的使用权)能够控制和指挥各个学院。各个学院在学校及各个职能部门的多头指挥下，只能穷于应付各项工作，不能集中精力组织教学这个基本任务。正如朱向梅在《校院两级教学管理体制创新探讨》一文中描述的：“目前，我国高校组织结构设置普遍存在‘行政权利泛化，学术权利弱化”’的现象。中间环节越多，执行力越差，信息沟通和反馈越慢，这是不争的事实。高校的“学术性”和“行政性”这两种属性在长期的发展过程中存在着相互矛盾又相互依存的关系，如果不能很好地协调，就会出现专家们所描述的因学校和学院两级管理的关系长期处理不好，导致管理效率低下，影响基层学院发挥自主办学的积极性。

(二)高等学校的集权和分权问题

高等学校内部谁的权力最大?毋庸置疑，当然是校长的权力最大。校长的权力是通过发布命令、布置工作来实现的。但若要开展工作，必须有经费支持，表面上权力是职权，实质上是财权。但学校预算一经分配，校长手里就没什么钱了。除了按定额标准计算分配给学院的教学经费外，大部分经费分配给了职能部门。所以，真正的权力最后掌握在职能部门手中。如图2所示：

从图2可以看出，学校一级的权力并不大，学院一级的权力也很小，而中间的职能部门的权力在膨胀。财力过分集中在职能部门，那些为政绩涂脂抹粉的面子工程就会屡禁不止，就会扰乱正常的教学秩序和教学规律，使学院为完成职能部门的任务而疲于奔命。

(三)高等学校内部的责权利关系不明确

调查显示：校院两级管理体制改革基本处于“事权下移，财权、人权和重大事权仍然集中在校级”或职能部门的状态，呈现出管理中的“职能分权”特征。校院两级管理体制改革要“重心下移”，但是不能只下移责任，不下放权力。既然进行校院两级管理体制改革，就要充分相信学院的自主办学能力和自我约束能力。学校要建立相应的监督制度来约束和控制。而不能采取不信任的态度，否则会造成校院两级管理体制改革流于形式，致使改革最终流产。“人而无信，不知其可也”。不论是学校层级，还是学院层级，做人做事不讲信用，他们怎么可以立身处世呢?

三、校院两级财务管理改革的探索

(一)校院两级财务管理改革前高校预算的分配模式

校院两级财务管理改革前高校的预算分配模式是：财务部门将教学经费预算分配给主管教学工作的职能部门，如教务处、实验物资处等。教学经费主要包括实验业务费、教学差旅费、生产实习费、金工实习费、毕业设计费、社会实践费及其他业务费。各学院(系)教学活动中如需使用这些经费，必须去教务处、实验物资处等主管部门申请，申请过程中不排除因人情世故、关系亲疏等原因能否申请到经费及申请到多少经费这些因素。学院(系)完全没有自主权，被动受控于职能部门。

(二)校院两级财务管理改革的初步尝试

早在1997年底，高校就开始探索校院两级财务管理改革。首先针对上述情况开展调查研究，通过三年的各学院(系)在教务处、实验物资处等职能部门申请经费的实际情况，统计出各学院(系)的教学经费实际使用量，再加上学生、教师人数、实验室设备、面积等各种因素的调整系数，推出一套基本的教学经费定额。在1998年初下达当年预算时，按各学院(系)实有学生人数×各项教学经费定额确定各学院(系)当年的教学经费，并

由财务部门直接分配给各学院(系)。减少了职能部门再分配的中间环节。从此，校院两级财务管理体制改革迈出了第一步。

1999--2000年开始在三年校院两级财务管理改革实践的基础上，对最初的教学经费定额进行了一次大的调整。教学经费定额按学科性质不同、经费耗用程度不同分为机类、电类、文类等，使经费定额更趋合理，进而又将一定比例的学费、报刊订阅费、行政劳保办公用品费、学生奖学金、学生活动费、毕业生分配专项经费等也陆续纳入到各学院教学经费定额中，使各学院自主掌握、自主控制的经费额度不断加大。

(三)深化校院两级财务管理改革，明确学校、二级学院和职能部门的职责，调整高等学校内部管理结构

1.校级职责

高等学校的中心工作是教学、科研、社会服务活动。学校层级的权力具体体现在对人、财、物的控制、占有和分配上。其主要职责是把握学校发展方向、制定发展规划等宏观方面的工作，具体体现在建立健全学校管理办法，聘用中层干部，确定招生政策，筹措办学经费。组织考核评估，建设和管理校园基础设施、图书馆、校园网络等公共服务体系，避免重复建设，实现资源共享。

2.院级职责

二级学院是隶属于学校的，以实施教育教学、科学研究和社会服务为主要职能的办学主体。所谓主体的含义是指某种活动的主动发出者。对于学院来说，就是教学实践活动的主动发出者和参与者。二级学院的权力主要体现在对人、财、物的使用上。学校应当把日常教学、科研、社会服务的权力下放给学院，使他们拥有教学、科研、社会服务的自主权。二级学院直接面向教师和学生，始终处于教学、科研和学生工作的前沿。深化校院两级财务管理改革，就要适应二级学院的主体地位和教学实践活动的需要，扩大和加强对二级学院经费的支持范围和力度。

3.职能部门职责

职能部门是经学校层级授权的、对于行政事务的执行权。校院两级管理改革就要改变职能部门观念，将职责定位在服务于学校和二级学院上。转变后的职能部门，工作模式应逐步由管理型转向服务型。服务包括学校日常事务性服务和专业性服务，如：招生政策、人事信息、法律咨询、财务核算、物资供应、住宿餐饮等后勤保障服务。

4.新的高等学校内部结构模型

正在构建中的大学管理制度十分重视二级学院制度的建设。高等学校在实施校院两级管理改革中，“以学校为主导，学院为主体”，“两级管理，重心下移”(“北京工业大学关于完善校院两级管理体制的意见”工大发[2009]9号)，将原来属于学校职能部门的一部分管理权、决策权移交给学院，改变二级学院“当家不做主”的现状，增强院级的职能，强化其在教学管理中的重要作用，最终形成一个学校内部“金字塔”型结构，如图3所示：

图3为在校长领导下，以学院为主体，职能部门为服务后盾的新型高等学校内部结构。

四、深化校院两级经费预算分配模式改革的研究

实行“两级管理，重心下移”的实质是“权力下移”。权力无外乎就是人事、财务、物资的分配权及使用权。人事、物资的权力落到实处时，仍然以财权的形式来体现。所以说，“权力下移”的核心，就是财权的下移。

(一)现行预算分配对二级学院经费支持的范围和力度不够

现行的预算分配模式中，教学直接成本如教学业务费已经划拨给二级学院，在初级阶段的校院两级财务管理改革中，也逐步扩大了划拨给二级学院经费的范围，比如增加了一定比例的学费、报刊订阅费、行政劳保办公用品费、学生奖学金、学生活动费、毕业生分配专项经费等。但这些范围和力度仍然不能适应不断深化的校院两级管理改革的要求。

实践中发现，年初学校分配给职能部门的某些经费，在年度执行过程中，职能部门没有支出去，到年底就紧急划拨给学院。这不仅是造成学校预算执行进度上不去、结余资金过多的原因。也给学院造成很大的压力，并且出现在年底集中突击花钱，造成浪费的现象。当然也存在学年制与会计年度不匹配的制度原因，这不是本文讨论的重点，在此不赘述。

实行校院两级财务管理，就要增加二级学院办学自主权，使二级学院的主观能动性得到释放，激发出二级学院作为办学主体的活力。这也是校院两级经费预算分配模式改革的出发点和落脚点。

(二)加强和扩大直接划拨经费范围，明确二级学院的责权利

1.直接划拨经费

包括：除国家法定档案工资外学校安排的二级学院教职员工全部人员经费，如校内岗位津贴、绩效工资、超课时酬金等；教学业务费(已划拨)；各类专款(已按项目下达)。

2.加大划拨院级经费的比例

加大学生活动费、学生奖学金、毕业生分配专项经费、学生困难补助、学生勤工俭学费用、教学仪器设备维修、实验室修缮经费、研究生教学经费、研究生奖学金、研究生学生活动费、招生经费等经费下拨的比例，下拨幅度应占这部分经费总额的70％～80％。

3.按额定用量计算直接划拨水、电等公共资源费

各学院在教学科研过程中耗费的水、电、燃气和电话要按实际耗费交纳各类资源占用费，建立公共资源占用回收制度。在节能减排、保护环境的大背景下，高等学校更应率先树立建设节约型社会的楷模。

4.合理测算学院预算外创收留成结算比例

各学校在培养学生为社会提供服务的过程中，扩大高等学校在社会上的影响，吸引吸收各种社会力量投资办学，依法多渠道筹集办学经费。

随着校院两级管理改革的不断深化，相信直接划拨给二级学院的经费范围将不断扩大，最终形成二级学院独立自主的办学体系。随着二级学院办学自主权力的扩大，相应的责任也会加重。高等学校在深化校院两级管理改革中，应加强监督和控制，严格财经纪律，建立目标管理责任制，建立绩效考核机制，并将考核结果与二级学院办学经费和奖励挂钩。避免在校院两级管理改革过程中二级学院盲目追求“大而全”、“小而全”的形式，避免重复建设和浪费现象的发生。高等学校在学校层级应该建立起能够全面共享的公共资源服务体系。

(三)弱化职能部门的管理权限，增强其服务职能

在目前财政收入水平基础上，高等学校的办学经费还是有限的。增大划拨二级学院的经费力度，势必要减少职能部门主管的经费额度。职能部门在校院两级管理改革中。要把自己的位置定位在为二级学院提供服务上。在招生、毕业生分配、教学实践、生产实习、思想和政治工作、基础设施、后勤保障等方面为二级学院提供政策、信息咨询和服务。学校只保证职能部门自身所需行政办公经费的需求，不再分配其主管的本科生、研究生教学业务和管理经费、学生活动及管理经费。

(四)深化校院两级经费预算分配模式

高等学校目前以财政拨款为主要办学经费来源，非财政收入为补充办学经费来源，科学研究经费为特定科研经费来源。学校年度预算盘子一经确定，一般不会有太大的变化。那么年初预算盘子的分配就是关键的环节。校院两级经费预算分配模式应该在总预算盘子的基础上，首先在学校和二级学院之间进-行分配，即为保证学校层面的需要，确定所需经费预算占总盘子的百分比，其余就是学院的办学经费预算。

学校层面的预算再分配，则由校长办公会和各个行政主管分校长根据自己主管的所属部门工作需要，在学校层面预算经费允许的范围内按照“先生活，后工作”的原则，保障学校师生生活和基础设施必需的支出，尽量压缩行政办公经费，本着厉行节约的精神，“少花钱多办事，不花钱也要办好事”。

二级学院层面的预算则根据各个学院的学生人数、教师人数、教学设备数量、实验室面积等相关因素核定不同类别的综合定额。按生均定额计算后直接划拨给各个二级学院。二级学院应本着为国家培养教育学生的责任，管好用好办学经费，并严格遵守国家的财经纪律和制度规定。发挥有限的办学经费的使用效益。最大化地取得社会效益，并利用现有资源和高等教育的无形资产，扩大依法取得办学经费的渠道，争取更多的社会资源支持教育事业。

综上所述，随着我国高等教育体制改革的不断深入，高校规模的不断扩大，现有的高校财务管理体制已不能满足高校的发展需求，特别是规模较大的高校必须适度放权。推进“校院两级管理，重心下移。财权下放”的校院两级管理体制，确立学院办学主体地位，实现事权和财权有机结合，激发学院的办学活力与理财主动性，对于提高高校教育资源的利用效率、提高办学绩效水平、促进高校各项事业的发展都具有极其重要的作用。

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