当前基层治理存在的问题、原因分析及
对策建议
十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局，并且提出了社会治理的制度建设、提高四化水平和加强四个体系建设。在当前社会转型期,各种不稳定因素使基层治理形势严峻复杂，也让基层社会治理呈现出碎片化、分散化、矛盾化的特点。因此，转变基层治理的矛盾化解方式、留住基层优秀人才队伍、提升基层干部服务能力等措施具有重大意义。
一、基层治理存在的突出问题
1、矛盾纠纷不易化解。随着我国进入社会转型期，旧有的城乡二元结构逐渐瓦解，新的利益群体和阶层不断产生，随之各种新的利益诉求不断涌现，解决这些问题不仅缺乏一些制度规范，也缺乏有效的实践经验，导致一些矛盾问题久拖不决。同时，随着经济发展的进一步加快，涉法涉诉、征地拆迁、安臵补偿、环境污染等问题不断增多。
2、基层留不住优秀人才。人力资源是第一资源，是基层实现发展的关键因素，基层往往是出人才的地方，但留住人才的能力却很弱，优秀人才不愿意到基层服务。优秀人才的大量流失使得基层治理进度缓慢，老一辈的旧思想禁锢了基层的发展，同时也给基层治理带来了种种阻力和困难。
3、基层干部服务能力不足。随着人民群众生活水平的不断提高和权利意识的增强，需要基层治理提供更加多样化、优质化、科学化和人性化的社会服务。但是，就目前的情况来看，受资金、人员、能力等多方面因素制约，在基层治理的实际过程中，没有真正树立“以人为本”的治理理念，很大程度上把治理当管理，缺乏服务意识和理念，导致基层社会治理严重虚化，无法有效满足人民群众的利益诉求。
二、基层治理问题产生原因
1、放任式管理存在严重弊端。目前基层干部对出力不讨好的或者于已不利的“为农服务”的事，譬如农村社区卫生环境整治、社区文化服务等事情，存在不去管，不想管或者大搞形式主义，应付了事。由于部分乡村干部放任式管理，导致基层公共服务体系建设缓慢，进而使已存在的矛盾问题被激化，甚至滋生出更多新的矛盾纠纷。
2、基层基础条件落后，存在供需结构上的偏差。越来越多的人认识到农村发展的巨大空间，选择来到基层开创事业，但是能够回乡带领村民致富的寥寥无几，因为存在供需结构的偏差。基层可以提供的资源对于一些创业者没有价值，而创业者提供的发展思路、经营理念可能不适合当地的发展，这更加剧了基层人才的流失，也造成了三向浪费：于基层，资源浪费；于人才，智力浪费；于发展，时机浪费。
3、基层干部专业技能能力欠缺。基层干部中不同程度的存在不思进取“不愿学”、热衷应酬“不勤学”、装点门面“不真学”、心浮气躁“不深学”、食而不化“不善学”的情况，导致干部在面对群众繁琐而复杂的问题、困难时，没有足够的专业技能作为支撑去解决问题，为民服务能力不足导致基层治理存在碎片化、分散化、矛盾化的现象。
三、基层治理问题解决对策建议
1、增强责任意识，化解问题纠纷。一是注重增强村干部责任意识和解决矛盾纠纷的能力。可以有计划、分步骤地组织部分村干部到乡镇机关进行锻炼。二是组织村干部到外地先进乡村参观学习，学习当地农业生产先进经验和当地干部敢闯敢干、敢担风验、敢于拼博的精神，使村干部的思想进一步得到解放，责任感进一步加强，进而解决放任式管理带来的种种问题，做好基层工作。
2、着力强化“重才”意识。一是用感情留人，只要是在本地区基层工作的人员都平等对待，加强与人才感情交流，增强人才的认同感和归属感，使外来人才“本土化”。二是挖掘本土人才优势，积极培养本土人才，本土人才熟悉本地区实际情况，更有一片报效家乡的热情，愿意扎根。三是营造良好的服务环境，建立涵盖各行各业的“本地区”互助机制，开辟人才“绿色通道”，急人才之所急，想人才之所想，着力解决人才在住房、医疗、子女教育、社保等方面
问题，为各类人才提供优质的服务，努力创造人才引得进、留得住、用得好的良好环境。
3、提升干部能力，做好基层服务。以习近平总书记关于新时代“枫桥经验”的重要指示精神为指导，对基层干部进行业务能力培训，改变不愿学、不肯学的学习态度，解决业务不熟、文字表达能力弱的现状，去除服务思想不到位、解决问题不及时的顽疾，切实提高基层干部服务群众的能力，加快推进基层社会治理创新，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
乡基层治理存在的问题和对策建议
乡基层治理存在的问题和对策建议
一、目前我乡乡村治理的基本情况
近几年，我乡乃至全县的乡村治理主要是以乡政府为主导的国家机构和村（社区）自主组织相结合的治理方式。乡村治理主体主要有乡政府中层以上干部、以村（社区）支书、主任为代表的“地方精英”。他们一起对乡村的经济、社会、文化、社会事业进行管理，具有很强的行政化、强制化特点。一般民众参与度不高，乡村的治理权力主要集中在本地精英和民众代表手中。例如：XX社区某段时间环境卫生状况较差，需进行环境整治，对于这样一个决策问题，往往是由乡政府提出整治通知，派驻干部下村召开村“两委班子”会议，研究整治事项，形成统一意见和方案后，在各小组落实，一般参与人员主要有：1-2名乡镇干部、1-2名社区“两委”班子成员和全体小组干部。偶尔会有党员和群众代表参加，不过参与度不高。
二、目前我乡乡村治理存在的问题
（一）村民自治程度较低。各村（社区）干部、群众对辖区内的事务管理，有较严重的等靠要思想，自治活力不足。一是由于传统的政府主导的乡村治理模式下，存在利益瓜葛和权力垄断，甚者出现寻租现象。基层政府不愿意下方过大权力给基层自治组织。二是村（社区）自治主要体现在村
“两委”班子自治，群众参与度低，导致村（社区）管理人员过多、效率低下等问2016/4题。三是在乡村治理的法治化方面，公共权力行使不规范，治理主体的决策和权力实施过程中缺少必要有效的监督，造成治理的目标难以实现，农村社区发展较慢。
（二）基层自治组织自身建设不完善。一是目前我乡农村基层自治组织主要是以“村两委”研究制定、落实乡村各项事务，村监委负责监督。实际操作过程中，“村两委”表现比较强势，村监委对本村事务监督弱化。不能独立自主开展村务公开事项，公开内容受村主要领导制约。二是村委会设置的管理部门多而散，人员多，不能集中力量，办事效率低，会出现推诿扯皮现象。
（三）优良的乡风民俗不断弱化。优良传统的乡风民俗在乡村治理的约束性不断减弱，以前村民自觉筹资投劳，进行村公共设施建设，遇到争端和利益冲突，总会相互礼让，随着市场经济的兴盛，村庄道德规范被物化。今年新完善的村规民约要在乡村治理发挥作用，成为群众共识，需要一个较为长期的过程。
（四）集体经济薄弱，缺乏治理经费。我乡大多村（社区）的集体经济较弱，有的小组甚至负债亏损严重。乡村治理保障资金投诉是关键，资金不足，严重影响了乡村治理的基层组织的自身建设和公共基础设施建设，难以达成预期自治目标的实施以及达成。
三、改善乡村治理机制的对策及建议
（一）注重改善和2016/4解决三农问题，促进农业经济社会进步。在农村社区建设的过程中，既注重调动村（社区）内部的力量，充分发挥农民个体以及各种农民组织的积极作用，又积极通过政府的政策引导和财政投入扶持农业和农村社区的发展。这样既显著改善了农民的生活状况、缓解了城乡发展的不均衡，又在一定程度上激发了农民的民主意识，提升了农民的参政能力。
（二）提升基层政府服务农村的意识和能力。乡镇政府是乡村治理的重要主体之一，在乡村治理中起到制度性和导向性的作用。基层政府机构要以实现农村和谐为目的，构建城乡统筹的基层党建新格局，实现行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和村民依法自治良性互动，完善民主管理制度。同时着手解决农村公共服务严重滞后的问题，加快城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，把农村社区建设成为少有所学、老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济的居住区。
（三）完善社会组织自身的制度建设。社会组织作为农村社会的一个重要的民主力量，其参与乡村治理有利于推进乡村的民主化进程。因此，应大力发展和规范农村社会组织的发展，拓宽社会组织参与公共事务管理的渠道，提高社会组织对乡镇治理的参与度。一方面，各类农村社会组织要不断地加强自身的制度完善和创新，提升参与乡村治理的意识，为有效参与乡村治理提供保障；
2016/4另一方面，要注重健全和完善农村社会组织发展的相关政策和法律，为农村社会组织和基层政府合作提供法律保障。
（四）提升农民参与乡村治理和社区建设的意愿和能力。现代乡村治理以培育农民、发展农村为重要目标，因此要顺应农民群众追求更高生活质量的意愿，改善农村生产生活条件，提高农民素质，促进农民对乡村治理的有效参与。乡村治理还应该充分尊重农民对社区建设的意愿。
2016/4
乡村基层社会治理问题与对策研究
摘要：乡村振兴战略全面实施背景下，需要高度重视乡村社会治理，提高乡村社会治理水平，促进乡村振兴战略实施。鉴于此，文中以乡村振兴战略为着眼点，分析高效开展乡村社会治理的具体措施，进一步改善农村居民生活条件，缩小城乡差距。
关键词：乡村基层；社会治理；对策
一、当前乡村基层社会治理实践中存在的主要问题
（一）
基层社会治理理念有待更新。许多地方党政领导干部的思想观念不适应优化基层治理的需要。一是思想上没有实现从传统的社会“管理”观念向现代的社会“治理”观念转变。面对基层事务，习惯于依靠国家机关自身的力量去解决，而对发挥群团组织、社会组织、企业、群众等社会力量的作用重视不够。多元力量参与基层治理的机制没有形成。二是源头治理意识不强。有些干部习惯于在事件发生后充当消防员，去从事灭火工作，而忽视在事件发生前做好预防工作；有些干部习惯于搞集中整治，不注意在善政策上下功夫。三是部门联动意识差。有些部门片面认为社会治理是政法机关的事，与本部门关系不大，致使资源、力量难统筹，程序、规范难对接，信息壁垒难打通，部门协同联动的机制难形成。
（二）基层智能化治理水平有待提高。智能化是影响一个地方基层社会治理水平的重要因素。
近年来，我省涌现出了一些利用智能化开展基层治理方面的典型。大多数地方智能化水平较低，主要存在如下问题：一是信息孤岛和信息壁垒现象严重，部门间信息不能互联互通；二是智能化设备设施落后，满足不了智能化治理需求；三是专业人才匮乏。这些问题严重制约着基层智能化治理水平的提升。
二、优化乡村基层社会治理的对策建议
（一）强化农村基础设施建设
针对乡村振兴配套设施进行完善有助于提升农村居民生活质量，开展特色产业，打造农村地区品牌，促进整体发展。随着经济、生活水平的提升，人们生活心态也发生转变，不仅对生活提出要求，也更加注重生活品质。所以，作为乡村振兴管理者，在发展经济开展业务的同时，还要结合自身生态资源特色，为农村居民提供一个独特而舒适的体验。对此，首先需要对乡村振兴的配套设施进行完善，如加强基础设施建设。
同时，强化对住宿、餐饮等设施的改进和发展，使农村居民在生活的同时能够获取不差于城市但又存在明显区别于城市的居住体验，品尝到意想不到的美食，真正得到身与心的全面放松。在针对乡村振兴相关配套设施进行完善的基础上对产业结构进行重视。正常情况下，农村产业附加值普遍不高，这对于当地乡村经济的发展不能起到有效的推动，想要更好的推动乡村经济产业链的发展，就必须对其产业链进行延长，借助高附加值的文化产业对乡村经济体系进行加码，实现双赢。
（二）做好农村干部培养工作
针对农村干部素质不高的问题，最有效的解决方法是重视村级后备人才的培养。预备人才不仅可以填补农村基层干部队伍空缺，还能解决干部断层问题，确保农村两委换届时能够有人可选，有人可用。因此，在日常工作中，一定要有意识的挖掘农村人才，对各职位接班人进行培养，建立人才存储机制。如，在换届时留心观察，将落选人中品学兼优的人员纳入后备组；组织各级各部门借助自身职能优势，从在外能人中进行回请，并将顺利回请人员纳入后备人才库；重点关注五乡人才，包括新乡才、返乡大学生、回请经济能人、实用技术人员以及第一书记等，从中选取后备力量，作为人才储备。推动干部队伍思想上实现从传统的社会“管理”观念向现代的社会“治理”观念转变。
通过动员，激发其乡土乡情，鼓励其回乡任职，传扬奉献精神，为家乡建设贡献自己一份力量。但是出于人性的考虑，对所选后备干部都采取跟进式培养，以“传、帮、带”的形式开展多岗位锻炼、集中式培训以及交流学习等，帮助其
快速成长为农村发展的可用人才，早日具备从事农村建设事业的素质和能力。最后，通过探索，寻找能够吸引人才回乡工作的政策手段，对于特殊型人才还可直接由区级负责管理，加强对人才的留用，提升对后备人才的培训。
（三）构建完善脱贫体制机制
结合实际，探索乡村脱贫和振兴的体制机制。农村脱贫取得一定成果后开始进入振兴阶段，而在两者过渡期，各级党委、政府一定要加强体制机制的创新和探索，实现两者的有效衔接。构建党委统一领导，地方政府和农村工作部统筹协调领导机制。在脱贫和振兴的过渡阶段，一定要对相关体系框架进行梳理，颁布实施细则，针对具体事务进行有效衔接。在借鉴脱贫经验的基础上，将工作重心进行转移。同时，要进一步深化党政一把手负总责、县委书记总指挥的领导责任制，对各级书记紧抓乡村振兴的保障制度进行强化，各司其职的基础上构建一个清晰的权责体系，提高扶贫效率和质量。
完善工作机制，提高协调能力。乡村脱贫和振兴需要相关工作机制的一步步推进，如对相关干部的考核评价机制、工作动态监测机制、社会动员机制、生态环境保护机制、统筹协调机制等等，通过这一系列工作机制的相互配合、衔接，在提高工作效率，促进各组织协调能力提升同时，推动乡村脱贫和振兴。搭建农民服务平台，提升群众政策认同感，为困难民众提供帮助。因为农村发展底子薄，无论是人才、技术、设备等都较为稀缺，因此需要为农村发展提供专门服务平台，如科技平台、人才招聘、专家资讯平台等，通过统筹规划，协调发展的形式，为农民开展专门技术培训、法律援助、政策宣传以及创业就业资助，为农村发提供来资源和机遇。
（四）加快乡风文明建设步伐
目前，虽然农村社会结构发生巨大变化，但是一些流传在民间的封建习俗、传统陋习等仍然存在，并且很难根除，这不仅对农民群众思想进步产生影响，同时对农村脱贫和振兴工作的衔接与开展产生阻碍。对此，一定要积极开展文化脱贫和文化振兴，加快乡风文明建设步伐[4]。正所谓扶贫先扶志，利用扶贫阶段
所取得的成就，积极推进乡风文明建设，帮助贫困地区的农民群众获取新的精神面貌。
一要加强村中思想引导，树立科学文明观，对传统封建迷信和陋习进行摒弃和脱离。二要树立现代科学发展观，在科学发展观念的指导下帮助困难群众脱贫致富，早日实现农村振兴。三要在扶贫的基础上扶志，通过引导教育、奖励、激励等手段激发困难群众脱贫积极性，提升致富能力。四要打造模范文明村、并从村民中评选脱贫致富小能手以及文明个人等称号，以模范和榜样的力量鼓励村民，为荣誉而奋斗，勤劳守法、崇德向上。
（五）以打通数据壁垒为切入点，推动智能化治理水平的提升。智能化治理的运作机制是城市政府建立大数据平台，将城市基础数据、政务数据以及医疗、交通等实时动态数据加入到地理实体中，再把地理实体加载到城市信息模型，形成实体、模型、数据一体化。实行智能化治理必须打破部门间的数据壁垒，将分散在各职能部门的具有领域、行业性质的数据，按照管理层级封装到市、（县）区、街道、社区等各类“块”中，形成“块数据”。大数据平台能够促进多部门共享和协同联动。同时，建立APP应用小程序，方便基层多元力量参与共治。
这样，有利于构建常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制。
浅析我国农村基层自治存在的问题及对策（精选五篇）
第一篇：浅析我国农村基层自治存在的问题及对策
浅析我国农村基层自治存在的问题及对策
摘要：农村基层自治是中国特色社会主义民主的一种重要形式，由国家法律认可，在新的历史条件下推行的一项重要基层政治制度，是中国农村实行经济变革的必然要求，也是农村实现自我解放、自我发展的理性选择，符合农村的最大利益，在保证国家对农村基层社会的有效治理方面有重大价值。但是农村基层在自治的过程中，各种问题层出不穷，我们必须正视这些问题，找到解决途径。
关键词：农村；基层自治；问题；对策
农村村民自治制度是现在广大农村地区普遍推行的制度，也是国家大力支持和推广的治理模式，也是一场亿万群众参与的“草根民主运动”，有学者称之为“中国民主政治发展的重要的逻辑起点和现实基点。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确要求：“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。”
一、农村自治的含义和特点
1．农村自治的含义
（一）农村村民自治的政治意义。在基层实行村民自治，由群众直接行使民主权利，这样在国家政治生活的各个层面上体现了人民当家作主，村民自治是更具广泛性，在社会实践中更具有深远意义的直接民主。因此，应当扩大基层民主，实行村民自治。村民自治是我国全社会参与人数最多，规模最大的群众自治和基层直接民主运动。
（二）农村村民自治的核心内容。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。民主选举是
村民自治的关键，是实现自治的首要问题。如果民主选举不落实，其他三个民主推进就缺乏基础。民主监督，是指村民对村民委员会的工作及村干部的行为实施的监督，凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题，都应向村民公开。
2.农村自治的特点
村民自治作为有中国特色社会主义基层民主的重要形式之一，从内涵方面讲，具有自己鲜明的特性，主要体现在以下几个方面：
（一）自治力量的双重性
我国的村民自治既有国家力量的外部推动，又有农民自治力量的内在需求，这两种力量形成互动。一方面，广大村民是村民自治发展的内在动力；另一方面，我国实行村民自治，虽然最早来自农民的创造，但离不开政府的大力推动。
（二）自治任务的全面性
村委会的任务涉及政治、经济、文化和社会生活的各个方面，既有一些正常的自治任务，也有一些行政性质的任务，这些任务具有综合性、全面性的特点。随着农村各项事业的发展，村民委员会所具有的组织管理功能的多样性更为突出和明显。
（三）自治范围的相对性
村民自治组织是具有中国特色的群众性自治组织，尽管其任务具有全面性，但它绝不意味着村民自治是不受限制的“绝对自治”。
（四）自治关系的复杂性
目前，我国村民自治中自治关系的复杂性主要表现在以下四个方面：第一，现实生活中通行的人治与村民自治之间的关系；第二，国家行政管理与村民自治问的关系；第三，村民委员会与村党支部之间的关系；第四，中央政府与地方政府之间的关系。
二、农村基层自治的形成历史和发展
农村村民自治制度．是在党的十一届三中全会以后随着我国农村经济的改革的不断深化而逐步发展起来的．是我国农村政治经济发展的必然产物。十一届三中全会后家庭联产承包责任制的推行，开启了我国从农业社会向工业社会的转型，实现了农业的高速增长，提高了
农民的经济收入，促进了乡村社会的权利分化，使农村的自主性和独立性不断增强，随着“政社合一”为基础的人民公社制度的逐步空壳化，为了解决地方自治基层组织日益严重的瘫痪状态，从1982年起，国家开始着手重构农村基层的治理模式，实行政社分离，并在《宪法》中肯定了这一群众性自治组织；1988年6月《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)开始试运行；1998年修订的《村组法》正式公布，村民自治制度以法律的形式确定下来。村民自治在全国得到普遍的推行，其标志着国家权力在乡村社会的退出和乡村社会民主化的开始，中国农村的村民自治开始进入了制度设置的运作阶段。
按照《村民委员会组织法》的有关规定，村委会是村民的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求、提出建议。村民委员会在工作过程中凡是涉及村民利益的有关事项，都必须提请村民会议讨论决定，方可办理，采取少数服从多数的原则。
我国从1988年实施村民自治以来，全国有2／3以上的行政村实行了村民自治，近6亿的农民参加过3轮以上的直接选举，85％以上的村委会成员都是严格按照直选的原则选举产生的。目前为止，全国已有十多个省级行政区域依照《村组法》制定了详细的村委会选举办法。
三、现阶段农村基层自治中存在的问题
村民自治制度经过将近30年的发展，已经逐渐完善，对可持续发展在农村的实现起到了有力的推动作用，村民自治给农村发展带来的积极变化是毋庸置疑的，尤其在促进村民自我管理意识和农村经济发展方面。尽管取得了很大的成绩，但不能否认的是，在推进农村基层群众自治的过程中，依然存在许多问题阻碍着基层民主的进程。
(一)国家政策的制定与落实存在偏差
国家政策具有宽泛性的特点，有时对于具体的实施方法没有作出具体规定。正因为此，就为有些地方的“因地制宜”提供了空间，新
农村政策在经由中央政策部门制定颁布之后，各地方执行力度不可谓不大，标语、口号满天飞，掀起一浪高过一浪的新农村建设热潮。对于上面下达的政策，部分官员觉得对自己有利的就坚决执行，而对其不利的就想方设法回避。以往的政策执行，靠的是中央的权威，但现在对地方来说，利益才是第一位的，不仅是地方政府本身的利益，还包括个别官员的私利。新农村建设提出的十六字要求涵盖五个方面，部分为满足自己私利的官员却搞成农村新一轮的大拆大建，将新农村建设片面理解成“村容整
洁”。而“生产发展、乡风文明、管理民主”等其它几个大的目标却没有得到应有的重视。
(二)基层民主建设制度不完善
第一，基层民主选举制度不健全。选举制度在基层民主发展的过程中，起着非常大的作用。但从近几年农村村委会选举的情况来看，制度建设并没有多大的进展，甚至出现了不进反退的现象。尽管目前大多数省份已经根据《村委会组织法》制定了地方的相应法规来规范其辖区内的村委会选举，村委会选举制度也都已经建立起来，但是选举的质量并没有太大提高，距离真正规范的民主选举还有很大差距。第二，基层民主制度建设滞后于社会发展实践。基层民主的发展是一项实践性的工作，这项工作每天都会有一些新变化。然而，由于我们的政策制定过程慢，制度建设远远滞后于实践，从而影响了基层民主的发展，也给基层民主建设带来了难题。
(三)村委会与村党支部之间的关系问题
关于村党支部的权责，《村委会组织法》第三条规定：村党支部是中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动。从条文可知，它既确立了党的核心领导地位，同时又规定了党有履行支持和保障村民自治的职责。而《中国共产党农村基层组织工作条例》则规定：“党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重大问题。”对这种抽象、模糊的原则性的规定，人们通常会理解为村里的重大事项要经村党支部讨论决定，即村党支部拥有对村务重大事项的决策权
或者决定权。
法律的模糊规定，使党支部成为农村事实上的领导者：村党支部对村务活动经常干预，村民大会授予村委会的权力不能有效发挥，村民自治失去自治性。在一些村委会比较强硬的村庄，为了争权，村委会与村党支部长期进行所谓的“龙虎斗”，结果不但使村务不能顺利解决，反而伤了“和气”，进一步激化了“两委”矛盾。
(四)农村民众的民主意识薄弱
无论城乡，不少人往往持着一种事不关己高高挂起的态度对待周围所发生的事情，甚至一些领导干部也有这样的心态，与自己无关的事最好不问，与自己利益无关的事最好不管，他们只知道如何执行上级的规定，没有强烈地意识到更多的权利和义务。尤其是在欠发达地区，谋生是很重要的，要求农民放弃赚钱的时间来民主是不切合实际的。另一方面正是由于长期以来要为生活奔波，广大农民的公共生活被极度压缩，渐渐丧失了对公共事务发言和协商的能力。一个不得不面对但却十分普遍的现象是：面对事关公共利益的“一事一议”，要么集体失声，保持沉默，要么被权力左右，被小恩小惠收买。农民民主意识的孱弱制约了村民自治的效果，而反过来，自治过程中出现的种种问题又进一步使得农民认为村民自治并没有效果，甚至是骗人的把戏，导致更多的人在面临下一次公共事务的时候选择沉默。两种因素互为因果，相互影响，恶性循环。
四、现阶段农村基层自治问题的解决措施
(一)规范政府行政行为，监督落实政策执行
要规范政府的行政行为，首先应当提高政策执行人员的综合素质，政策的执行主体是行政人员，政策执行者素质的高低直接影响政策执行质量。目前我国大力完善公务员队伍建设，吸收大批高素质、高学历人才进入公务员队伍，这大大提高了政府部门执行公共政策的能力。近年来，大学生村官计划的实施，一定程度上缓解了农村地区人才匮乏的局面，只有更多的新鲜血液注入农村基层干部队伍，才能使国家政策的落实到位。其次，加强政策执行监督，防止执行偏差。在政策执行过程中，地方政府掌握了大量政策资源，手中拥有大量人、财、物的调度和使用权，如果没有监督，势必造成腐败。因此，应该充分发挥全国及地方各级人大及其常委会的监督职能，加快政府政务信息公开、财务信息透明化进程；此外，应充分利
用网络监督机制，对政策执行过程中的违法犯罪行为予以全方位的监控和打击，将政府及官员的行为暴露在公众面前，保障政策的有效执行。
(二)建立健全基层民主建设制度
导致基层民主选举出现问题的重要原因之一是制度不规范。一方面要打击与治理贿选问题，细化有关法律制度依据。另一方面，要严格规定选举的程序和操作步骤。同时兼顾民主决策、民主监督和民主管理。面对我国农村大多还是“熟人社会”的现实，为实现好、维护好、保障好所有村民的根本利益，必须加强对村委会成员的监督，建立监督委员会，由村民选举产生，主要负责对村长和村委会的监督，防止权力的乱用，监督委员会有权代表村民质问村委会的不合理决定。从制度上杜绝个别人试图利用村民自治谋私利的现象的发生，特别是要建立起行之有效的诉求表达和权益保障机制，建立起畅通的维权渠道。国家的立法机构应当在立足与实际情况的基础上，加快基层民主政策的制定过程，使政策跟上基层自治的发展脚步，让农村基层在每个发展环节上都有最新的政策作指引。
(三)明确理清两委职责，协调好两委的工作
要处理好村委会与村党支部之间的关系问题，首先要规范此二者的职责所在，村党支部的职责应主要包括以下几个方面：贯彻执行党的路线方针政策，和上级党组织、本村党员大会的相关决议；领导和推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动；做好发展、教育和培养党员的工作。村委会的主要职责应包括以下几个方面：承担本村的生产服务和协调工作，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安；教育村民合理利用资源，维护村民的合法权益；开展多形式的精神文明建设活动，促进团结互助等。其次还要建立合理有效机制，要用制度法规对二者的职责加以书面明确，这样才能在发生矛盾和问题的时候快
速的找到解决的依据和办法。
(四)加强农村民主建设，提高村民民主意识
发展经济是解决一切问题的基础，只有农村发展、农民富裕，才能为村民自治这一“上层建筑”提供坚实的物质基础，才能把广大农民从繁重的为解决温饱的奔波中解放出来，逐步培养起公民意识，引导他们更多的参与到自治中来。除了发展经济我们还要通过宣传、办培训班等方式，有针对性地提升农民的政治权利与义务及政治参与的渠道、方法等方面的知识。通过宣传，增强村民的政治主人翁观念，增强他们依法行使权利和履行义务的自觉性，培养他们关心政治、关注村内的各项事务及配合村干部工作的意识。此外，村委会要认真履行职责，让农民参与规范化的村民自治过程，通过让村民亲身体验，积累自治的经验，从而提高政治参与的能力。
五、结束语
农村基层民主建设经过3O多年的发展，毫无疑问已经取得了很大的成绩，它作为平衡农村社会与国家关系的有效形式，发挥了其应有的作用，有效地解决了农村公共事务的管理问题，使得农民的心声得以体现，政府更加知道农民真正需要的是什么，促进了农村社会政治的稳定、经济的发展和人民生活水平的提高。但我们也应当清醒地看到实践中存在的问题和难点，尤其是那些妨碍基层民主建设继续推进的根本性问题。我们必须在深刻认识发展社会主义基层民主政治的重大意义的基础上，找出病症，对症下药，积极推动基层民主建设。
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[7]郁杉
关于加强村民自治制度建设的思考．《山东省农业管理干部学院学报》2011年04期．
[8]周仁标．论完善农村基层自治的路径[J]．社会主义研究，2009，(3)[9]李萍，罗菊芳．推进我国基层自治问题探析[J]．政治与行政，2009，(4)[10]王春光，完善我国农村自治实践的思考[J]．现阶段农民问题研究，2011，(8)第二篇：我国农村基层群众自治制度存在的问题(修改版)我国基层群众自治制度存在的问题
（一）村民自治制度立法不完善
村民自治条文与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的条文放在宪法的同一章节之中，容易使人产生错觉认为村民委员会是我国的一级基层政权，享有国家的行政管理权，实际上村民委员会属于基层群众自治组织，不是基层政府机关。
我国刑法、行政处罚法、治安管理处罚法规定较少，使得村民自治中违法的行为得不到及时的惩治，极大地阻碍了村民自治。
（二）现行制度设计难以实现村民委员会与乡镇政府之间的较好衔接。
在很多情况下，乡镇政府仍然习惯于传统的命令式的管理方式，对村民委员会从产生到日常工作进行干预和控制，把村委会视同自己的行政下级或派出性机构，变
“指导
”为事实上的“领导
”。
案例:(1)湖北省南漳县某城关镇，以“减轻农民负担”为由，擅自对全镇21个村的村委会干部进行清编整顿，其中清退村委会干部30人，清退村民小组长34人，违反了法律规定和人民群众的意愿，结果被推上了被告席。
(2)重庆市巫山县官阳区，在1998年底至1999年初村委会换届选举中，有4名被群众推选走上村委会主任岗位的村干部，因为不是乡镇领导“圈定”的人选，上任后总是得不到区、乡主要领导的支持。1999年11月前后，这4名村委会主任，终因与直接领导发生分岐而被免职。
（三）民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主原则不能落到实处
在民主选举方面，存在“富农”干政现象，有的富农利用金钱优势拉帮结派、贿赂各级党政干部、操纵选举结果，有些地方甚至形成了独霸一方的恶势力“自治制度”；
在民主监督方面，村务公开监督小组形同虚设，甚至根本就没有村务公开监督小组，有些地方虽然建立了村务公开监督小组，但是没有真正履行起职责，对于持有不同政见的村民或者村民代表提出的村务批评和建议置之不理，造成村民对村务公开产生怀疑，甚至引起群众上访。
基层群众自治制度如何改善
（一）完善村民自治立法，为农村基层群众自治制度提供法律保障
一是完善宪法规定，为村民自治提供根本法保障。
二是完善村民自治的相关法律，（1）建立村民自治的诉讼救济制度，将破坏村民自治的违法行为纳入实体法和程序法进行规范；（2）完善村民自治的行政复议救济、信访救济、行政处分救济、人大监督救济制度，通过法律来明确各救济主体及其职责、工作程序和应承担的法律责任，以发挥救济的实效。
（二）改进乡镇工作的方式方法，建立服务型、指导型的基层政府。
一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的权利，相信群众、依靠群众自己管好自己，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办;二是放权。（乡镇应从过去传统的统治型观念为主向现代的服务型观念转换，要从过去的政治经济社会合一，向以公共服务为主转变，从控
制村级组织为主转到放手让村民自治，给予支持、帮助指导上来，凡属村民自治的事务，乡镇政府不越权、越位干预，不搞强迫行政命令;）
三是指导和引导管理。在村民自治制度下，政府对村的管理又是必要的，而且应该积极提倡中国农村发展的缓慢和停滞业已证明该体制的不足与局限，只不过管理的方式由计划经济时代政府对村内事物的直接管理，转为以村民自治为前提，依法定权限和程序进行的间接管理。政府与村民自治组织具有指导与被指导、管理与被管理的双重属性。乡镇政府要运用思想教育、法律手段、行政管理、经济管理和开展服务的方式指导、帮助村委会工作，不干涉属于村民自治范围内的事项。村民委员会则要自觉接受乡镇政府的指导，依法协助乡镇政府开展工作，保证完成各项工作任务。
（三）发展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主原则。
明确农村村民民主决策的形式，规范村民民主决策的程序。
明确村务公开的内容，规范村务公开的形式、时间和基本程序。国家政策要求公开的必须公开，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。合理设立村务公开监督小组，建立听取和处理群众意见的制度
第三篇：浅析我国村民自治存在的问题及对策
改善村民自治的法律环境探究
村民自治制度是我国基层民主政治制度的重要组成部分，是指农民群众通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,直接行使民主权利,进行自我管理、自我教育、自我服务的基本社会政治制度。我国通过宪法和法律将这种制度确定下来只有二十多年，在确保其实施的法律环境方面存在一些不足，需要我们有针对性的进行改善。
一、当前村民自治法律环境存在的问题
（一）宪法和法律对村民自治的定位易引起混淆。
根据宪法第111条规定,村民委员会是基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，调整民间纠纷，协助维护社会
治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民自治委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，具有独立于其他机关或组织的性质。但是宪法对村民委员会制度的规定是在第三章第五节,而第三章规定的内容是国家机构,第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府,这种规定容易给人以一种错觉:村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织,从而混淆村民自治的性质。这种立法上的混淆对之后的执法工作等有着误导作用，对村民自治的顺利进行存在不利影响。
除宪法以外，《村民委员会组织法》对村民自治的规定也不完整、不明确。实施《村民委员会组织法》的实践证明，《村民委员会组织法》规定的基本原则是正确的，但是它有着“先天的不足”。因为村民委员会只是村民自治的一个载体，但《村民委员会组织法》将重点放在了村委会的组织结构建设，用了大量的法律条文规范村委会组织，对村民自治本身的规定则相对较少，与村民自治立法的宗旨和原意相去甚远。
（二）村民委员会和乡镇人民政府的关系不协调。
关于村民委员会和乡镇政府的关系，《村委会组织法》第三条规定“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”这种指导作用主要表现在政策指导,保证村委会的决议、决定及工作符合党的政策和法规指导和帮助村委会搞好班子建设,特别是村委会的选举工作，指导村委会依法做好各项工作,如调解民间纠纷等。从村委会的角度讲,一要积极主动求得乡政府的指导支持和帮助，二要自觉地协助乡镇人民政府开展工作,完成各项任务。但是,由于一些地方的乡镇党委和政府对与村民委员会的指导与协助关系没有正确的认识,造成在村民自治的实践中存在着乡村关系不协调的现象，主要有两种倾向：一种是乡镇政府过于干涉村务管理，使得村委会的自治职能弱化甚至消失，附庸于乡镇政府，丧失其应有的活力；另一种是村民自治过分加强，无无视乡镇政府的指导，形成过于自治的局面。
（三）村党支部与村委会的关系界定不清。
对于村党支部与村委会两者的关系，《村民委员会组织法》并没有做出直接规定，但是它的第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村党支部的核心作用决定村委会必须接受村党支部的领导，这种领导不应是上下级的领导，而应该是对村委会的工作起到监督和保证作用。但是在现行的村民自治法律中，虽规定了村党支部的核心地位，但是却没有明确规定其具体职能，对于村党支部与村委会的关系的规定存在盲点。4首先，在具体的实践中，由于没有相关法律法规来规范党的领导，容易造成党组织这种领导的扭曲与膨胀，对村委会的自治工作进行不当的干涉，根据学者的调查,各村的党组织实
12321陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策，载山东农业大学学报2004年第4期，第29页。天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第114页。3连丽霞，张蓉：村民自治存在的问题与对策，载中国农业大学学报2003年第3期，第25页。4王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版，第82-83页。
际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者,各村党组织负责人均是社区权力
5的核心人物。某些情况下村委会和村党支部的关系是否顺当,往往取决于村主任和村支书的私人关系或者他们的个人威望。其次，还有的情况就是，有的村民自治组织把自治理解成绝对自由,不接受村党组织的正常领导,甚至向党组织的领导权威发起挑战。
（四）农村本身存在各种不良因素。
农民是实行村民自治的主体,农民的法制意识和行为是实行村民自治的最直接的因素,农村的法制小环境同样对村民自治的深入开展起着促进或阻挠的作用。村民自治确实以前所未有的力量改变这农村的方方面面，其中最为突出的就是提高了群众和村委会干部的素质。在村民自治精神的感召下，中国农村在思想观念、心灵世界、行为方式和知识文化结构方面
6都发生了很大的变化。这些为进一步发展村民自治奠定了一定的现实基础，但是这种基础
还不够深厚，特别在一些贫困地区，干部群众的素质离村民自治的要求还有很大的差距。
由于自私的观念、小集团的观念、家族观念及各种错误思想道德观念的影响,在实行村民自治过程中,存在的问题还比较多,制约和影响了村民自治的深入发展。大体有如下几个方面:一是在村委会选举过程中出现的问题,目前农村的家族势力仍旧较有力量,可能会在一定条件下影响村民委员会选举,使公正的选举受到家族势力的干预和破坏;二是在民主管理集体经济时,可能因为个人利益或小集团的利益使村里的经济管理和民主监督受到不同程度的影响;三是对待村委会的工作可能因各种因素的存在采取反对或不支持的态度,使村委会的工作受到阻碍;四是在制订村民自治章程或村民公约时,可能因不懂法而出现违法、违反政策的现象,如有些地区的村规民约简直就是一张罚款单,罚款细目可以多达几
7十项。
（五）农村的法制建设不够，不能营造健康、完备的法制环境
村民自治是我国农村基层民主发展的趋势，是9亿农民行使民主权利的广泛实践,作为国家法律制度的安排,在缺乏法制传统的农村社区推行,更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响,中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯,不善于行使自治的民主权利。当前出现的问题主要有基层干部和广大农民的法律意识和法制观念不够强化,村民自治没能完全纳入法律化、制度化的轨道,在一些地区出现了前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向,农村社会出现了不稳定的因素,对农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展产生了不利的影响。
二、改善村民自治法律环境的对策
（一）进一步完善立法，明确村民自治的地位。
根据宪法的规定，农村村民建立村民委员会，实行村民自治，理应制定一部完整的村民自治法，保障村民各种自治权利，同时也保障
村民自治组织按照自治的原则进行运转，真正达到宪法的要求和目的。但是迄今为止我国还没有一部完备的村民自治法，村民委员会组织法集中解决了民主选举等问题,但对于村民如何进行民主决策、民主管理、民主监督只作了原则性的、一般性的规定,还没有全面、详细地展开规定,因而缺乏可操作性。
所以在修订《村民委员会组织法》或制定新法时，应当注重明确村民自治的定位问题，关键是要解决一些问题，包括：
首先，明确村委会在村级组织中独立的主体地位，它不附属于任何行政机构，它代表的是农村最大多数群众的利益；
其次，厘清村委会与国家的关系。村委会是农村公民结成的基础性权力共同体。按照宪法，作为国家公民应当履行公民的义务。因此它要完成法律规定的各项国家任务，接受乡镇
相继全：集体经济背景下的乡村治理，华中师范大学出版社2002年版，第315页。赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版，第83页。王新生：农村村民自治的法律环境评析，载湖南大学学报2000年第4期，第81页。
政府的合法性的行政指导；
再次，在对外关系方面，包括对乡镇政府的关系，村委会是独立的，自主进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不受其他组织的不当干涉；
最后，全面、详细的完善村民自治中民主决策、民主管理和民主监督的规定，使各个环节的工作都有法可依，真正做到“让群众明白，保干部清白”，促进村民自治的真实有效和健康发展。
（二）协调村民委员会和乡镇人民政府的关系，促进“乡政村治”格局的长期稳定。为了克服在村民自治问题上“附属行政化”和“过度自治化”这两种错误倾向,对乡村关系进行适当、有效的整合,必须从以下两个个方面进行努力：
首先，乡镇政府及其工作人员要提高认识,转变观念,改进工作方式、方法。其中提高认识,就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系，这是村委会的性质决定的，村委会是村民自治组织,
依法享有自治权利,因此乡镇政府对村委会的关系不应也不能定为领导关系。改进方法,就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外,应更多地运用法律、经济和教育等管理手段,在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。
其次，村委会应引导农民学会正确使用民主权利,自觉协助乡镇政府做好应由村委会承担的工作，要教育群众树立正确的法制观念和民主意识并且要引导他们正确行使自己的民主权力，防止违法违规或者过度自治现象的出现。
（三）厘清村党支部与村委会的关系
村党支部与村委会关系的不协调、不顺畅，实质上主要是二者的权力划分问题。针对这样的问题，主要从以下三点解决：
首先，必须从法律和制度上进一步明确划分村党支部与村委会之间的职责权限。在村民自治的发展过程中，我们要要求严格的依法办事，确立法的至上性。要明确村党支部和村委会要承担的职责和实现这种职责的方式，在制度化和操作性上保证二者的顺畅运行和合作。村党组织和村委会要在法律规定范围内开展活动。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握,对其他村级组织建设的指导,对各类组织之问关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情,应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理,以支持和帮助
9村民自治组织独立负责地开展工作。村党支部书记和村委会主任可以一肩挑，但是必须经
过合法选举；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权,但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提。
其次，推广实行两票制，在村党支部的换届选举中支部成员不仅要经过党员的选举投票，而且还要通过普通村民的信任投票，这样能够非常有效地解决村党支部在村民自治中的领导权威问题，把坚持党的领导与实施村民自治有机结合在一起。
再次，加强对村级干部的培训和教育，包括对两委工作人员的培训，因为他们的素质直接影响到两委关系的处理，对其进行培训的工
作意义非常大。
（四）大力发展农村文化教育，提高农村群众的文化素质和政治水平。
这一要求包括两个方面：
首先，加强村民的思想文化教育，提高村民的文化素养。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出:“文盲是站在政治之外的,必须先教他们识字。不识字就不能有
10政治,不识字只能有流言蜚语、传闻偏见,而没有政治。”在现实生活中我们可以看到这样8天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第116页。彭向刚：我国村民自治存在的问题与对策探讨，载吉林大学学报2001年第1期，第86页。10列宁：列宁全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59页。
一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。所以，大力发展农村社会生产力,壮大集体经济,发展农村文化事业具有十分重要的意义。
其次，我们还需加强村民政治素质和政治意识的培养，在村民自治中使村民实现政治社会化，增强村民的主体意识和参与意识，让村民认识到自己在村民自治中的地位和作用。只有这样，才能更好地表达自己的利益需求，实现村民自己管理自己、自己决定自己、自己满足自己。提高农民文化思想水平和民主素养,增强农民的政治参与意识，是保证村民自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。
（五）加强农村的法制建设，为发展村民自治营造良好的法制环境。
民主必须匹配着法律化和制度化，村民自治作为一种基层民主发展的趋势，更应在良好的法制环境中健康成长。所以，实行村民自治,必须贯彻和执行依法治国方略。
首先要加强农村法制建设的规划和指导，在推进省、市、县有步骤实现依法治国方略的进程中,应有推进农村法制建设的规划,对农村
法制建设分阶段目标,制定明确的规划和计划,并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标,并进行经常性的检查督促。
其次，要强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念,增强他们依法实行民主自治利民主管理的自觉性和主动性。要树立农村干部依法办事、恪守职责,接受监督的观念；要坚决查处一些农村干部压制和破坏民主、侵犯农民民主权利的行为,创造一个能够依法保护农民合法权利的公平公正的法制环境；要坚持依法治村,保障村民自治有序开展。
参考文献
著作类
[1]天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版。
[2]王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版。
[3]相继全：集体经济背景下的乡村治理，华中师范大学出版社2002年版。
[4]赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版。
期刊论文类
[1]陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策，载山东农业大学学报2004年第4期。
[2]连丽霞，张蓉：村民自治存在的问题与对策，载中国农业大学学报2003年第3期。
[3]王新生：农村村民自治的法律环境评析，载湖南大学学报2000年第4期。
[4]彭向刚：我国村民自治存在的问题与对策探讨，载吉林大学学报2001年第1期。
[5]吴雷：当前我国村民自治存在的问题及对策探析，载学理论2011年第5期。
[6]黄荣英：村民自治存在的问题及对策探讨，载“三农”论坛2003年第12期。
[7]袁凤芝：我国村民自治存在的问题及对策，载中国商界200年第3期。
第四篇：我国村民自治存在的问题与对策探讨
【内容提要】村民自治的健康发展，亟待解决以下六个问题：大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题；理顺乡村关系，解决“过度自治化”和“附属行政化”问题；理顺村党组织与村民自治组织的关系，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题；深入开展村民自治示范活动，解决村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题；大力发展农村文化教育，解决农民文化水平低、民主素养差问题；加强农村法治建设，解决村民自治的社会法治环境差问题。
【关
键
词】中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策
***同志1998年7月在安徽考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。
一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力
中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。
从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。相
反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。
二、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行
现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三个方面进行努力。
第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责。
政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。
当前，乡（镇）政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点：(1)指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先划框子、定调子，要真正实行村民直接民主选举，保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。当然，也要引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击“黑社会”势力的操纵。(2)指导村委会独立负责地开展群众自治工作，尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作风，严禁把村委会当成乡（镇）政府的下级机关，不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使，要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压服的方法。(3)乡（镇）政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当在法律规定它所承担的范围之内，并通过乡（镇）政府统一向村委会布置，再由村委会组织群众协助完成，各部门不要直接向村委会布置任务。(4)乡（镇）政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设，包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难，等等。
第二，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。
由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；加上农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决“乡政”与“村治”的矛盾，必须加强村民自治组织自身建设，教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。
要教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[1](p96)党的领导与村民自治并不矛盾。村民自治与乡（镇）行
政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。
要教育、引导农民提高民主法制意识，学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法，依法行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。
第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。
修订后的《村组法》对乡政管理和村民自治之间的关系及各自权限只作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但由于对乡政府和村委会的职责权限
缺乏明确、具体的规定，乡政管理和村民自治在运作中难以有效衔接。
所以，根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限，是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中，制定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则，取得了很好的效果。
三、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道
村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的《村组法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但在实践中，村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。因为《村组法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。就目前看，二者关系方面存在的问题是：(1)有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举；在村委会工作中干预太多，使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。(2)有的村民自治组织把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至向党组织的领导权威发起挑战。(3)党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自身的特点，更需要明确划分二者的权限范围。解决二者关系问题的对策思路是：在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保
障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之，村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。
四、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进
因为各种复杂因素的影响，特别是考虑到循序渐进的发展方针，村民自治实施10年来一直平稳推进，但各地情况很不平衡。从领导重视的程度到村民参与的程度，从村委会换届选举的次数到选举的规范化程度，从村民会议、村民代表会议发挥作用的程度到村民自治制度体系的完备程度，各方面都存在着差距，很不平衡。这是客观的，甚至也是难免的。1998年11月，修订后的《村组法》结束了其10年试行的过程，在许多方面更加完善、成熟。因此，应以贯彻实施新的《村组法》为契机，继续深入开展村民自治示范活动，提高村民自治的规范化程度，树立新的典型，加快农村基层民主化进程。
提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治”和“基层直接民主”
的原则精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。一句话，就是要提高村民自治的制度化水平。
首先，要完善村委会民主选举制度。扩大农村基层民主，搞好村民自治，民主选举是基础。这方面的主要工作是：第一，按新的《村组法》要求，尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举，尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会应尽快制定或修订符合《村组法》精神的具体选举办法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《村组法》的学习、宣传，尤其要搞好选举动员，使村民充分认识《村组法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。根据新的《村组法》的有关规定，充分体现村民自治的原则精神，村委会民主选举的标准应是：民主、平等、公开、竞争、合法。总之，规范化的民主选举不仅可以使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，也能充分调动村民参与的积极性和政治热情，充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。
其次，要完善村民议事制度。村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村组法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和共同决定。各地在这方面已经创造出许多新鲜经验，包括村民代表议事会制度、“民主日”制度和村民例会制度等。如山东省章丘市所属各村普遍建立了村民代表议事会制度[2]，山东省莱西市[3]、辽宁省沈阳市东陵区[4]实行了“民主日”制度，都产生了良好的效果，值得各地学习、借鉴。
再次，要完善村民民主监督制度，尤其是村务公开制度。实行民主监督制度，推行财务公开，“这是村民当家作主的真实体现”[5]，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。修订后的《村组法》规定
实行村务公开制度，尤其强调了财务公开的内容及公开的时间，但《村组法》只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实
行村务公开或公开内容不真实的法律责任，而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题，规定不详。当然，这些具体问题是不能苛求于法律的，应在实践中加以具体化。在这方面，河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准[6]，按照这个标准，群众对付委会的施政不再是“雾里看花”，真正做到了“让群众明白，保干部清白”，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发展。
五、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体
村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”[7](p59)在现实生活中我们可以看到这样一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活动。与文化知识水平较低的状况相比，农民的思想价值观念对村民自治运作的影响更大。目前，农民的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。
现阶段关于村民自治的看法，有两种不同的意见：一是认为中国农村落后，不适宜搞村民自治；二是认为村民自治发展太慢，应加速推进。这两种看法均与对村民自治的制约因素和
第五篇：我国村民自治存在的问题与对策
【内容提要】村民自治的健康发展，亟待解决以下六个问题：大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题；理顺乡村关系，解决“过度自治化”和“附属行政化”问题；理顺村党组织与村民自治组织的关系，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题；深入开展村民自治示范活动，论文的标准格式解决村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题；大力发展农村文化教育，解决农民文化水平低、民主素养差问题；加强农村法治建设，解决村民自治的社会法治环境差问题。
【关
键
词】中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策
江总书记1998年7月在安徽考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。
一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力
中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。
从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府
要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。
二、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行
现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国******领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三个方面进行努力。
第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责。
政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方
面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。
当前，乡（镇）政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点：(1)指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先划框子、定调子，要真正实行村民直接民主选举，保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。当然，也要引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击“黑社会”势力的操纵。(2)指导村委会独立负责地开展群众自治工作，尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作风，严禁把村委会当成乡（镇）政府的下级机关，不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使，要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压服的方法。(3)乡（镇）政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当在法律规定它所承担的范围之内，并通过乡（镇）政府统一向村委会布置，再由村委会组织群众协助完成，各部门不要直接向村委会布置任务。(4)乡（镇）政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设，包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难，等等。第二，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。
由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；加上农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决“乡政”与“村治”的矛盾，必须加强村民自治组织自身建设，教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。要教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国******领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。“******执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[1](P96)党的领导与村民自治并不矛盾。村民自治与乡（镇）行政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。
要教育、引导农民提高民主法制意识，学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法，依法行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。
修订后的《村组法》对乡政管理和村民自治之间的关系及各自权限只作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。论文网但由于对乡政府和村委会的职责权限缺乏明确、具体的规定，乡政管理和村民自治在运作中难以有效衔接。所以，根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限，是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。
为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中，制定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则，取得了很好的效果。
三、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道
村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的《村组法》规定：“中国******在农村的基层组织，按照中国******章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但在实践中，村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。因为《村组法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。就目前看，二者关系方面存在的问题是：(1)有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举；在村委会工作中干预太多，使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。(2)有的村民自治组织把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至向党组织的领导权威发起挑战。(3)党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自身的特点，更需要明确划分二者的权限范围。解决二者关系问题的对策思路是：在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党
组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之，村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。
四、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进
因为各种复杂因素的影响，特别是考虑到循序渐进的发展方针，村民自治实施10年来一直平稳推进，但各地情况很不平衡。从领导重视的程度到村民参与的程度，从村委会换届选举的次数到选举的规范化程度，从村民会议、村民代表会议发挥作用的程度到村民自治制度体系的完备程度，各方面都存在着差距，很不平衡。这是客观的，甚至也是难免的。1998年11月，修订后的《村组法》结束了其10年试行的过程，在许多方面更加完善、成熟。因此，应以贯彻实施新的《村组法》为契机，继续深入开展村民自治示范活动，提高村民自治的规范化程度，树立新的典型，加快农村基层民主化进程。提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治”和“基层直接民主”的原则精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。一句话，就是要提高村民自治的制度化水平。首先，要完善村委会民主选举制度。扩大农村基层民主，搞好村民自治，民主选举是基础。这方面的主要工作是：第
一，按新的《村组法》要求，尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举，尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会应尽快制定或修订符合《村组法》精神的具体选举办法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《村组法》的学习、宣传，尤其要搞
好选举动员，使村民充分认识《村组法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。根据新的《村组法》的有关规定，充分体现村民自治的原则精神，村委会民主选举的标准应是：民主、平等、公开、竞争、合法。总之，规范化的民主选举不仅可以使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，也能充分调动村民参与的积极性和政治热情，充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。
其次，要完善村民议事制度。村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村组法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和共同决定。各地在这方面已经创造出许多新鲜经验，包括村民代表议事会制度、“民主日”制度和村民例会制度等。如山东省章丘市所属各村普遍建立了村民代表议事会制度[2]，山东省莱西市[3]、辽宁省沈阳市东陵区[4]实行了“民主日”制度，都产生了良好的效果，值得各地学习、借鉴。再次，要完善村民民主监督制度，尤其是村务公开制度。实行民主监督制度，推行财务公开，“这是村民当家作主的真实体现”[5]，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。修订后的《村组法》规定实行村务公开制度，尤其强调了财务公开的内容及公开的时间，但《村组法》只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任，而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题，规定不详。当然，这些具体问题是不能苛求于法律的，应在实践中加以具体化。在这方面，河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准[6]，按照这个标准，群众对付委会的施政不再是“雾里
看花”，真正做到了“让群众明白，保干部清白”，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发展。
五、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体
村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”[7](P59)在现实生活中我们可以看到这样一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活动。与文化知识水平较低的状况相比，农民的思想价值观念对村民自治运作的影响更大。目前，农民的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。
现阶段关于村民自治的看法，有两种不同的意见：一是认为中国农村落后，不适宜搞村民自治；二是认为村民自治发展太慢，应加速推进。这两种看法均与对村民自治的制约因素和变量关系缺乏深入认识和分析相关。前者强调中国农村落后的一面，而没有看到农村的变化，这一变化要求和推动着村民自治的规范化运作。后者孤立地看待村民自治，没有看到村民自治受多种因素的制约和影响，不可能一蹴而就。所以，大力发展农村社会生产力，壮大集体经济，发展农村文化事业，提高农民文化思想水平和民主素养，是保证村民自治规范运
作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。
六、加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造良好的社会法制环境民主必须与法律化、制度化相匹配。村民自治是9亿农民行使民主权利的广泛实践，作为国家法律制度的安排，在缺乏法制传统的农村社区推行，更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的****历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能出现前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向，使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义
民主的健康发展。加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主要是认真贯彻执行《村组法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开制度。此外，下面两项工作必不可少：一要加强农村法制建设的规划和指导。在推进省、市、具有步骤实现依法治国方略的进程中，应有推进农村法制建设的规划，对农村法制建设分阶段目标，制定明确的规划和计划，并稳步实施。制定明确的规划和计划，并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标，并进行经常性的检查督促。二要切实提高农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包括吃“皇粮”或受聘的乡镇干部、企业老板等负有管理职能的人来说，由于手上已经有了一定权力，主要还是要树立依法办事、恪守职责，接受监督的观念。要突出“义务本位，责任至上”，论文网使他们认识到干部的行政权力和企业老板的管理权力是有限的，必须依法行使，并要接受人民监督。而对广大农民群众来说，也包括农村的中小企业，固然要了解若干基本法律知识作为生活准则，但最根本的是要树立权利本位观念，充分了解做为公民享有的法定的权利，要敢于和善于依法保护自己的合法权利，既要克服由于不知法而不会依法保护自己权利，又要防止一旦走投无路，就气急败坏地使用违法手段抗争而陷入违法。
【参考文献】
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[3]宋学春．让村民当家作主[N]．人民日报，1998-09-08(9)．
[4]冯奎．“民主日”的威力[N]．人民日报，1998-08-18(9)．
[5]曹志．加强农村基层民主法制建设[N]．人民日报，1998-12-10(3)．
[6]王金良，严明．富民基业[N]．人民日报，1997-12-24(3)．
[7]列宁全集：第37卷[C]．北京：人民出版社，1967．
基层社会治理存在的问题及建议
一、基层社会治理存在的问题
当前，我市基层社会治理总体情况较好，但是与面临日新月异的经济社会发展变化，群众更加个性化、更加差异化的需求相比，在思想认识、治理能力、治理方式及干部队伍等方面还存在一些突出问题。
（一）对基层社会治理的认识陈旧。虽然我们在化解矛盾、强化防控等方面做了大量工作，但基层治理仍然存在“社会治理就是社会管理，治理就是管控”的陈旧观念，法治思维和创新意识不强。基层工作的中心和重心在招商引资和经济建设上，对基层社会治理的长期性、艰巨性认识不够，没有准确把握经济建设和社会治理领域出现新情况、新问题的规律性，没有仔细思考和分析研究对策建议。
（二）基层基础薄弱。县级职能部门习惯性的将工作任务直接安排和转嫁给基层组织，村（居）疲于应付上级安排的各项工作，自治功能难以发挥，联系服务群众“最后一公里”不到位。群众参与基层治理渠道、平台单一，参与社会治理的主体作用未能充分发挥，对基层治理满意度、认可度不高。平安建设满意度长期不高与日常政策宣传不立马不到位、群众参与度不高密切相关。
（三）基层社会治理制度设计不够系统化。随着此次机构改革完成，县级综治部门被撤销，综治的联动机制没有有效衔接，社会治理仍侧重政府主导，社会治理系统化不够，制度设计整体性、全局性联动不足。例如严重精神障碍患者管理服务工作涉及公安、卫生、民政等多个部门，各相关部门对患者评定标准、统计口径不统一，部门之间信息共享不立马，影响工作实效。在精准区分不同群体尤其是弱势群体，提供精准管理与服务方面还较为欠缺，网格化管理的精准度不高，精细化水平
较低，信息分析研判、大数据应用不够深入。在流动人口、吸毒人员、刑释解教人员等特殊群体，我们虽然对此类特殊人群建立了信息系统，并立马采集录入人员信息，但在信息分析研判、运用信息数据指导服务管理实战方面没有形成良好机制，各类信息化系统还停留在信息收集的低端层面，深度开发应用不够。基层治理长期处于一种“头疼医头，脚痛医脚”的被动模式，事后处置多、事前预防化解少，对一些基层矛盾、信访问题，不少干部信奉“摆平就是水平”，甚至采取“花钱买平安”方式解决，从源头破解社会矛盾难题做得不够好。
（四）干部队伍素质参差不齐。基层从事政法综治等社会治理的专职人员较少，甚至基层派出所人员都严重不足，接处警大部分由警辅人员完成，接处警质量不高，群众满意度较低。基层网格员队伍不稳定，专职网格员较少，专职人员待遇不明确，兼职人员往往一人任多职，年龄普遍偏大、知识结构明显较低，仅能应付部分工作，对于创造性、精准性、差异化的服务难以提供。
二、关于加强基层社会治理的对策建议
结合我市工作实际，我们仔细总结治理实践经验，以构建“共建共治共享的社会治理格局”为目标，在基层社会治理理念、体系、模式、保障等方面下功夫，不断提高基层社会治理能力。
（一）提高政治站位。一是突出以人为本理念，推进基层治理平台转型升级。要把人民群众的需求作为基层治理工作的出发点，全面提档升级乡镇网格化服务管理中心（综治中心）、“幸福驿站”、村（社区）警务室等基层服务阵地，将政法、信访、行政执法等社会治理力量相对整合，打造“政法小院”，打造基层社会治理的坚强堡垒。二加快提升“四位一体”建设的协同化水平。以“党建引领、三治融合”的“四位一体”社会治理体系建设为牵引，研究制定推进我市县域社会治理现代化的实施举措，建立联席会议制度，着力构建党委领导、政府负责、民主协商、社会
协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。三是坚持因地制宜、因情施策，鼓励各镇（区、街道）探索形成各具特色、贴合实际的基层治理模式，打响基层善治的邳州经验、邳州品牌。
（二）不断夯实基层基础。一是不断完善全民参与社会治理的体制机制。在党建引领的总原则下，聚焦重点解决发展瓶颈问题，构建党委统领、政府负责、部门参与的协同治理格局，推动社会治理向村、社区等基层“细胞”延伸。二是积极引导社会组织参与到社会治理。通过政府购买服务、划拨专项资金、筹集社会公益资金等方式，引导社会组织承接政府事务性工作和服务职能，积极参与和服务社会基层治理，优化治安政务服务。三是完善立体化治安防控体系。依托“雪亮”工程，逐步将城管、交通、住建等重点行业、重点部位公共视频监控接入110指挥和网格化服务管理中心，深度融合网格化服务管理、矛盾纠纷多元化解、阳光信访三大信息平台，深化平安视联网建设，建立起“互联网+社会治理”的“一网通管”格局，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用，全面提升驾驭全局治安能力。
（三）积极探索社会治理新模式。一是拓展“党建+”模式，以基层党建引领基层治理。社区党建要融合“网格化”管理，逐步形成“小网格、大党建”基层党建工作格局，探索“党建+群团”“党建+社工”“党建+网格员”等工作模式，采取“群众点单、社会组织接单、政府买单、第三方验单”的公共服务模式，最大限度将党的组织和工作覆盖至基层社会治理的神经末梢。二是创新精准化服务模式，打通基层治理“最后一米”。深化“放管服”改革，加快实现政务服务事项“最多跑一次”目标。加强特殊人群服务管理，对一般人群、特殊人群、重点人群，精准分区分类服务管理。在扶贫、交通、医疗、教育、养老等群众关心关注的民生领域，创新方式方法，提供精准化社会服务，打通服务群众“最后一米”。三是实现技术智能化，以科技主导基层治理。科技从来都是基层社会治理最重要的手段之一，要
准确把握新时代基层社会治理的特点和规律，用智能化推动社会治理理念变革、质量变革、效率变革、动力变革，不断提升网格化服务管理的科技含量，做大做强网格化联动指挥平台，不断提升基层社会治理科学化、精细化、智能化水平。
（四）强化投入保障。一是明确专项资金。要明确设立基层治理专项资金，采取项目资助、以奖代补等方式，激励基层社会治理创新，发挥财政资金杠杆作用，撬动社会资金投入，建立健全社会治理专项资金申报审批、监督检查机制，明确资金适用范围、扶持方式、使用原则、法律责任等，通过政策导向和资金倾斜，激励各方积极参与，提升社会治理质量和公共服务效益。二是壮大队伍力量，凝聚人才支撑和智力支持。制定人才发展规划，健全完善政法综治队伍教育培训、职业技能进修、岗位交流等培养机制，在纠纷调处、法律援助、特殊人群矫正帮扶等社会治理重点领域建立专门性从业入门培训课程。三是筑牢基层基础，推动基层治理重心下移。统筹推进网格化服务、心理疏导、纠纷调处、法律服务等基层服务治理阵地建设，打造规范化、标准化、数字化的共建共享基层治理平台，把资源、服务、管理放到最基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供服务和管理。
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