基于尺度理论视角的中国城市行政区划调整研究

摘要：改革开放以来，中国城市行政区划体系进行了大幅度调整，增强了中心城市在国家和区域经济发展中的带动作用。通过改变由市和县的行政等级所决定的尺度关系，城市实际上已转变为“城市－区域”。在城市行政区划调整中，许多县获得了城市的地位，而部分县也转变为城市辖区，实现了尺度的变迁。从尺度理论的视角将空间单位的行政等级理解为一种特殊的尺度类型，是研究行政区划体系各组成单元之间关系的新方法。研究发现，中国虽然进行了市场化改革，行政管理的方式在空间经济发展中仍然起着重要作用。

关键词：城市行政区划；尺度关系；区域经济发展；城市一区域

中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０14）０3－0027－07

一、引言

中国社会主义市场经济改革的特征之一是中央政府将部分行政和经济权力下放给省市县乡等级别的地方政府[1]。从空间经济看，从单一的全国尺度到多样的地方尺度，产生了地理空间中新的经济权利主体。改革开放前，中央政府不仅是首要的尺度，也是国家经济发展的首要执行者；地方行政单位只是执行中央制定的国家社会和经济发展计划的管理链条中的一个环节。在计划经济体制下，计划配额和资源开发通过空间管理的刚性等级体系向下分配，地方对本地的经济发展几乎没有决策权。改革开放后，市场经济体制逐渐形成，虽然打破了统一的中央尺度，但中央权力在较低的空间尺度上以不同形式的国家干预得以保留，如区域开发的方向、重点产业、交通和能源工程以及金融机构等基本决策仍然由中央控制[2]。次国家级的空间单位（如省和市）也倾向于扩大地方经济发展的权利，这需要通过行政区划调整来实现。国家将城市作为经济发展龙头的战略，也需要城市方面的区划调整。

在空间经济问题分析中，国外学者虽然更多地利用了尺度理论，但并没有太多关注中国的空间经济，对行政区划体系方面的研究更少。国内学者对中国城市行政区划体系及其调整进行了大量研究，但还没有运用尺度理论的文献。本文以尺度理论为基础，分析中国城市行政区划的调整，并研究这些变化对区域经济的影响，探讨如何把空间尺度理解为治理和发展的基础，不同尺度的社会关系、政治和经济进程是如何构建的，以及它们有什么跨尺度的关系，以开拓尺度理论的应用领域，探索行政区划调整问题研究的新视角。

二、作为社会经济建构的尺度

尺度已经成为经济地理学的一个核心问题。早在计量革命时期，哈格特（Haggett）就认为，尺度问题将长期困扰地理学家[3]。但在20世纪80年代以前，尺度通常与欧几里得空间中的距离紧密联系在一起。直到20世纪90年代后，西方经济地理学发生了“尺度转向”，一些经济地理学家在对经济地理学制度转向、文化转向和关系转向的争论中，才明确提出尺度地理问题[4]。

尺度理论认为，社会经济过程交织于不同的空间尺度上，因而要对经济活动的空间组织特别是全球化、全球－地方关系、城市－区域结构重组等进行理论分析和经验研究，但不能同空间科学一样用欧氏距离定义空间尺度和将空间看作是社会经济过程的“平台”，也不能同结构主义一样将空间看作被动接纳社会经济活动的“容器”，而是要关注空间尺度的过程、演化、动态和社会竞争等性质，将空间尺度定义为社会关系的建构[5]。尺度被作为一种空间透视法和用于分析空间关系的“透镜”，是社会空间构成的表现形式、竞争场所和组织方式。尺度的重组过程和一定的尺度构造是激烈的社会政治经济竞争的产物。

尺度由三种相互作用的要素构成：规模、等级和关系。从绘图的角度看，尺度是指用地图表示现实世界中的特定部分的缩放程度，也就是指特定区域的空间维度，即一个单元的规模。“尺度作为规模”不仅考虑空间大小，也包括在特定时间、特定地方的人口等其他因素。“尺度作为等级”是它表现为包含下一个层次的实际等级，可以被理解为从全球、国家、区域到地方的空间等级结构，高等级尺度涵盖更大的社会、经济、政治和空间结构的复杂性。“尺度作为关系”是从位置的角度来认识社会进程，将其看作地方、地方之外和跨区域的关系。尺度的边界被认为具有渗透性，社会、经济和政治力量可以通过它而贯穿于不同规模和等级的地方[6]。

经济地理学的“尺度转向”，实质上是一场关于尺度的“本体论”革命，它使经济地理学从关于尺度的“空间科学”转向尺度的“政治经济学”，进而有关尺度的层级、关系、过程和动力的研究便构成了当代经济地理学的核心论题。自20世纪90年代以来，经济地理学者就开始将政治经济理论运用于尺度的产生和重组的研究工作，并用于当代资本主义纷繁复杂的社会空间实践[7]（pp3967）。尺度的政治经济学有两层含义。第一层是在一个相对有界的地理区域内社会经济空间组织某些方面的生产、重构或竞争，这种地理区域是一种有差别的、自我封闭的、特定的地理单元，如家庭、地方、区域、国家等，往往用地方的、城市的、区域的、国家的、超国家的、全球的等范围尺度来标记。第二层是在各种地理尺度之间特定的分异、排序和层级的生产、重构或竞争，它不仅包括有差异的空间单元的生产，而且更强调在一个多层的、等级化的地理构架中众多或大或小空间单元的根植性和定位；它关注尺度的重组过程，将尺度理解为物质上和话语上构建社会经济空间差别的等级化的一种形态[8]（p355）。

三、中国城市行政区划的尺度化

（一）中国城市尺度的特点

通过对尺度理论的总结可以发现，上述文献几乎完全是基于发达资本主义国家的空间经济发展的经验。中国城市空间的基本性质和表现形式完全不同于北美或欧洲国家。中国的城市行政区划体系具有更刚性的等级结构，具有更多的顺序和等级意识，具有较强的对地方发展的影响。在中国，除了面积大小、人口和地方经济模式外，地方的行政等级或级别也是至关重要的。城市的行政等级可以强烈地影响其作为一个经济实体的空间功能，极大地影响本地经济事件的发展，显著地影响它与其他地方的政治和经济关系。城市的行政等级和它的规模也有密切的对应关系，较大的城市往往居于更高的行政等级。这些共同构成了独具特色的中国城市的尺度关系。

（二）中国行政区划体系中的城市

在讨论中国的城市行政区划体系时，会遇到广泛运用的“市”、“城”和“城市”三个术语。在20世纪前，“市”只是意味着市场，是商品交易的场所，起初没有固定的位置。“城”在历史上是一种防御设施。随着商品经济的发展，为了经营上的方便，“市”逐渐固定在人口比较集中的“城”中，“城市”便产生了。“城市”常被用来作为各类“市”的一般概念，而没有成为法定概念。其实，在行政区划问题的研究中，研究对象是法定的“市”，而包含区域经济发展问题时，研究对象则成为广义的“城市”。在当前的中国行政区划体系中，县级及以上的城市分为三个等级：省级的4个直辖市，286个地级市，871个市辖区和369个县级市（见表1最后一行）。它们的隶属关系是：直辖市和地级市下辖市辖区（个别地级市无市辖区，例如东莞市），地级市代管县级市（个别地级市不代管县级市，例如武汉市；个别县级市不归地级市代管，例如济源市）。表1中国县和市的数量（单位：个）

年份县的数量其他县级单

位的数量b市辖区的数量市的数量直辖市市c地级市县级市合计1953d2023150794141501641958e1626123271f21831851963198112038321751771968f2004145328316917219732012123423317818119782011127408f3190193198319421385523145141289198817651716473183248434199316171786693196371570199815161737374227437668200314701728454282374660200814631728564283368655201314421718714286369659注：数据主要根据历年《中华人民共和国行政区划简册》整理所得。b包括自治县、旗、自治旗、特区、林区等；c包括省辖市、市辖市、专区辖市等，在1983年后分为地级市和县级市；d不包括西藏；e不包括西藏地方和昌都地区；f数据根据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》整理所得。

据史书记载，公元前688年，秦国最早开始设置县，到公元前221年秦统一中国后，全国性的以县为基础的行政区划体系形成。县制稳定地存在了两个多世纪，在此后的历代封建王朝中，县都作为行政管理的基本单位。1909年，清政府公布《城镇乡地方自治章程》，规定府州厅县治所的城厢为“城”，城厢外人口满5万以上的地方为“镇”，其余不满5万的地方为“乡”，开启了城乡分设行政单位。1921年北洋政府颁布《市自治制》，标志着“市”被法律正式确定为行政区划单位[9](pp.110111)。从新中国建立到改革开放前，县依然保持相对稳定的经济发展地位，在建国初期数量虽有剧烈变动，但主要归因于县之间的合并和分立，在20世纪70年代稳定在两千个左右（参见表1）。改革开放后，市占据了经济发展的主导地位，国家进行了大规模的城市行政区划调整，市的数量从1978年的193个增加到2013年的659个（增加2.4倍），而同期县的数量从2011个减少到1442个（减少28.3%）。另外，在改革开放前，市具有典型的城市景观，但从20世纪80年代初开始推行城乡合治的行政区划调整政策以来，这一特点日渐消失，演变为以城市为中心的“城市－区域”。

（三）作为发展类型的城市和乡村尺度

尺度作为发展类型是“尺度作为等级”的一种表现。尽管中国进行了市场经济改革，很多乡村地区转变为工业化地区，但在中国官员和民众心中城市和乡村仍然是两种不同的经济发展类型，成为地方经济发展的二元对立方式，它们是计划经济的遗迹。从经济方面看，国家的基本政策是：城市的主要功能是发展工业，而乡村地方即县的主要功能是农业生产。由于经济发展的主要目标是快速和大范围的国家主导和以城市为基础的工业化，城市实际上居于较高的等级，不仅具有更高的人均收入，还有国家对城市居民的各种福利保障，而乡村地区的居民没有这些保障。由于不同等级的社会声望和实际利益，城市和乡村就表现为不同的发展类型。虽然一些城市设施如住房和商业在改革开放后进行了市场化改革，但城市仍然被认为是经济发展的优先之处，城市尺度一直被官员作为优先考虑的尺度。

在中国，人们广泛持有没有工业就不能致富的观点。不仅乡村地方的居民渴望城市生活，很多县和乡出于良好形象和实际经济效益的原因也向往获得城市地位，即成为正式批准的建制市和建制镇。“城市=工业”和“乡村=农业”的简单公式已经深深植根于所有地方官员的思想中，而这种心态在推动乡村地方获得城市地位中发挥了强大的作用。有一种普遍的观点认为，一旦一个地方取得城市地位，投资者和产业会更愿意落户于此。正如前面指出的，在改革的早期阶段，国家的一个重要发展战略是将城市提升为国家和区域经济增长的引擎，降低了市和镇的设置标准。因此，许多县都能够在行政上转化为市，而这快速增加了中国城市的数量。大多数已转换为城市的县在行政区划体系中仍然保持相同的行政等级。但在“尺度作为等级”方面看，这种转换可以被解释为一种等级的向上移位，从不太理想的乡村尺度到更有名望的城市尺度。

（四）尺度作为行政等级

在西方国家，城市地方是资本积累的空间焦点，也是城市和超城市尺度之间的关系被重组的地方，中国的城市也与此相似，是区域经济发展的空间焦点。在资本主义经济体中，行政边界对本地和非本地的势力流的影响不是绝对的，因为边界一般具有充分的渗透性，而与此不同的是，中国城市的边界效应十分强大，并且一个行政单位的行政等级决定了它所能得到的行政和经济权力。在城市行政层次中处于不同的等级，则市场化、分权化和全球化的力量也表现得极为不同。

在中国的情况下，“尺度作为等级”由国家行政区划体系中行政单位在不同等级中的行政权力来体现，这种等级主要由中央政府来确定，行政单位的设置、撤销、调整和合并通常根据国家的空间战略来决定，以顺应国家或区域不断变化的政治和经济情况。中国的行政区划单位具有严密性和层次性。区划单位的行政等级会影响其工作的开展。因为从行政上看，单位只能与直接联系的上级和下级单位交流，较低等级的单位必须服从其行政隶属的上级单位。这样，一个县政府不能“跳过尺度”直接与中央政府交流，而不通过其高层单位即其所在的地区级或更高级别的市以及省。一个城市的行政等级对其行政边界内的经济活动有重大影响，例如吸引投资、获得用于住房和工业发展的土地、开发新的项目等。一个地方的行政级别也决定了其他事项，如政府部门的数量、部门的名称、官员的数量、官员的级别、财政资源的数量及其分配以及单位在管理和批准本地及外商投资项目上的决策权等。一个区划单位的行政等级越高，就拥有更大的行政、财政和经济事务权力。行政等级也显著影响一个单位的经济增长。一般来说，等级越高，越有利于其经济发展，因为它具有更大的行政权力和财政资源。

四、城市行政区划调整的尺度关系

改革开放以后，中国实施了将城市作为区域经济增长动力的政策，主要运用了调整地方行政区划体系的三个主要战略，分别被称为“市管县”、“县改市”和“撤县（市）设区”。这些调整表现了市与县之间的尺度关系的调整，导致根植于一个地方固有的行政等级的权力转变，在全国的行政区划体系中，从农村的尺度上升为城市的尺度，对城市、郊区县和城市辖区的区域经济发展具有重大影响。

（一）“市管县”调整

“市管县”作为国家扩大城市的区划或行政权力的空间战略，用来推动国家和地区的经济增长，表现了较大的城市和其周围的县之间“尺度作为关系”的转变。这种转变将一个或多个郊县置于邻近的地级及以上大城市的行政管辖下。其目的是为了减轻同一区域的行政区划单元之间，尤其是城乡之间缺乏横向联系的问题，企图把两种不同类型的行政区划调整为更具空间一体化的经济区。早在20世纪50年代初，这种模式就被用来确保城市居民的蔬菜和食品等的供应。实质性的变化发生在1958年，省级和地级市获得了管辖其周边县的授权，并得到1978年宪法的确认，这正式使市成为一种由城市和乡村两种行政单位混合而成的区划实体。第六个五年计划曾呼吁利用城市特别是大型和中型城市，作为组织和管理经济活动的中心区，以刺激农村经济增长，并希望最终可以形成基于中心城市的面积不等和行政等级各异的经济区域。随着“市管县”的推进，截至2013年底，全国1613个县（包含自治县等）中有1268个县属于地级及以上城市管辖，占78.6%；290个地级及以上城市中263个管辖着县，占90.7%。这使中国的城市经济几乎完全变成了事实上而不是法律上的具有广阔的乡村区域的以城市为中心的“城市－区域经济”。

“市管县”主要通过三种方式实施。首先，一些地级市合并了城市所在的地区，亦称“地市合并”，那些曾经隶属一个地区的县则划归新成立的地级市。在这种类型的区划调整中，新城市的政府组织以原有地级市为基础，再增加一些与乡村有关的新机构而成。合并之前，同一地理区域有两个政府（地区政府和地级市政府）分别管辖乡村区域和城市区域，从而导致官僚机构增加和城乡分离的严重问题。在城市快速发展的条件下，地区和地级市之间的经济利益冲突变得更加严重。因此，两者的合并有助于缓解冲突、推动城乡一体化，使中心城市更快速地成长，并刺激以城市为中心的区域即新创建的地级市的经济增长。其次，撤销地区并提升其中的一个县级市到地级市，亦称“撤地设市”，原地区内其余的县则被划归新成立的地级市。在这种类型的城市中，地区政府中的乡村部门被保留，新增加处理城市事务的机构。这种地级市往往仅有较小的城市建成区。最后，一些县被直接升为地级市，以便让它们来管辖周边的县，此时，县政府机构被提升到一个更高的等级并扩展其规模。

“市管县”的实施显然使中心城市享有比以前更多的行政和经济权力，同时显著降低了各县的权力。中心城市影响力的空间范围扩大到下属县的区域。该战略的优点是：有利于打破城乡分离，破除城市和乡村直接交互的各种行政障碍，消除“城市=工业”和“乡村=农业”的二元发展类型；促进区域范围内的规划和城乡一体化，减少在同一地区项目的重复建设；有助于城市和乡村地区之间的商品有效流动，促进乡村市场和小城镇的发展，增强乡村地区的国家权力，将城市价值和当代生活方式传播到乡村。

该体系虽然可以消除地区和地级市之间的矛盾，但也造成了中心城市与下属县之间新的冲突。事实上，地级市内部的行政边界仍然保持刚性，它们继续按行政传统来管理，仍然无法让市场要素跨行政边界自由流动。决策往往从中心城市的角度做出，以牺牲下属县和乡村发展为代价而有利于中心城市和城区发展。一方面，如果中心城市在经济上比下属县强大，它往往利用其新扩大的权力来剥夺其所属各县的资源，如收购郊区土地作为商业及住宅开发；形成以中心城市为核心的区域内不平等的资源流动，如以较低价格收购粮食，将整个城市区域保有的行政经费不合理地用于中心城区。另一方面，如果一个下属县的经济实力等于或高于中心城市，该县会严重阻碍那些不利于本县的开发政策的实施，使中心城市和县之间的竞争趋于激烈。中心城市在经济上处于弱势，就难以预期它能够在经济发展中领导县，就会出现“小马拉大车”的问题。这个问题可能诱使中心城市运用其所处的上级行政地位、通过行政手段将部分经济负担转移给下属的县，产生“市刮县”、“市挤县”、“市卡县”等现象[10](p.248)。

（二）“县改市”调整

第二种强调城市动力作用的行政区划战略是将整个县转变为县级市，亦称“县改市”。这种类型的“尺度作为等级”的战略表明了县在声望尺度上的跳跃，虽然名义上级别不变，实质上地方行政等级升半格，声望尺度的提升使市可以获得相对优势的政策、项目、资源等方面的支持。改革开放前，大多数县级市通过切割出一块具有城市特征、符合设市标准的空间而建立，这种机制被称为“切块设市”。“县改市”比之“切块设市”的优点是：第一，不增加新的县级建制，减少管理成本；第二，市内既有城市经济，又有乡村经济，可以较好地统筹城乡资源，实现城乡经济互补；第三，有利于避免“切块设市”带来的市县尺度的矛盾，即切块太大，县域发展受削弱，切块太小，市的发展没有足够空间；第四，有利于乡村人口和产业向县城集中，提高城市规模效益，降低发展成本，同时节约农业土地。改革开放后，这种体制已经成为建立城市的主要方式。从表1可知，仅1983年到1993年期间县级市的数量就从141个增加到371个，增加了1.63倍；同期县的数量则下降325个。

这类市的设定标准于1983年制定，并于1986年正式公布。标准存在的主要问题是，县非农业人口的规模并非基于由地方公安机关所保有的精确统计数据，国民生产总值数据也是按最大量估计而产生，这样可能存在虚假夸大的情况。为了纠正这些问题，国务院于1993年发布了新的城市设立标准，该标准更加精确并列出了建立地级市的指标。这样，从1993年到1998年之间，县级市又增66个，地级市增加31个，而县减少101个。

然而，这种战略也暴露出一些问题。第一，县级市虽然大量增加，并在声望尺度上有了提升，但市内聚集了大量农业人口，留有大面积的农村区域，没有改变作为发展类型的城市和乡村尺度。第二，使城乡界线变得更加模糊，不利于城乡分类统计及与其他国家的横向比较，造成虚假城市化。第三，政府兼有城市和农村双重社会经济管理职能，不能集中精力管理市政事务，对城市化进程有不利影响。第四，从长远看，可能导致中国传统的县建制的消失。因此，从1997年开始，国家暂停了“县改市”。从1998年到2013年，地级市增加了59个，而县级市减少了68个（参见表1）。

（三）“撤县设区”调整

提升城市尺度的第三种空间战略聚焦于大城市，通过将郊区县（市）以行政方式转化为市辖区，将它们置于中心城市的直接管辖之下。这种方式被称为“撤县设区”，使郊县（市）完成了由“辖县”、“代管”到“辖区”的尺度关系变换。随着大城市经济的发展，市辖区的调整一直在进行，到1997年“县改市”暂停以后，“撤县设区”进入高潮。1998年至2003年市辖区的数量猛增108个（参见表1）。“撤县设区”使郊县经济纳入中心城市的统一尺度，中心城市用更简单、更直接的方式对部分或全部城郊空间进行控制，有利于全市规划和城乡一体化，促进城市产业分散，并减少城市建成区扩张的空间障碍。对于郊县来说，能够增加政府财税收入，也能够带来更多的优惠政策。

该战略如果盲目推进，也会出现一定问题。从县的尺度来看，如果县改市辖区前经济发展水平落后于市辖区一般水平，优势资源往往进一步被剥夺，不利于县域经济发展。从大城市尺度看，容易放松空间约束，造成土地等资源浪费和城市“摊大饼”现象。从国家尺度看，盲目推进不利于国家大、中、小城市协调发展的空间格局。因此，从2005以后，国家开始严格控制“撤县设区”战略的实施[11]。从2003年到2013年的十年间，市辖区的数量仅增加26个，增长速度明显放缓（参见表1）。

五、结论

运用尺度理论，以中国将城市作为区域经济发展的龙头为背景，来分析城市行政区划调整的影响，这在行政区划问题的研究中尚属新的视角。尺度作为一种社会经济的建构，由规模、等级和关系三种要素构成。中国空间经济的一个显著特点是用行政手段解决经济问题，这就决定了行政区划体系的刚性和层次性，使空间单元处在不同的行政等级中。“尺度作为等级”在中国的城市行政区划体系中特别明显。计划经济时期聚焦于国家尺度的开发，已经被市场经济时期聚焦于城市尺度的开发所取代，但仍然无法根除城市和乡村这两类发展尺度的二元对立局面。中国通过城市行政区划体系调整的战略，实现了一些县的“尺度跃升”，即通过“县改市”完成由低层次的空间单元到高层次的转变；也使一些中心城市实现了“尺度扩展”，通过“市管县”和“撤县设区”的空间策略来扩大自己的区域影响力和增强经济实力。然而，这些调整中存在着需要进一步研究和解决的问题。

经济发展的空间尺度化的过程非常复杂，本文讨论的区域经济发展和城市行政区划之间变化着的相互作用关系仅是一个较小的方面。我们主要关注了将尺度作为发展类型和行政等级，发现了尺度的转变已经显著影响城市和区域的经济增长，但在揭示其影响的细节和数量化方面，仍然需要更多的工作。

参考文献：

[1]薄贵利,金相文.市场经济条件下中央与地方权限调整的基本趋势[J].政治学研究,1997,(3).

[2]关晓丽.论三代领导人关于中央与地方关系的主要思想与实践[J].马克思主义研究,2010,(7).

[3]Haggett P.Locational Analysis in Human Geography[M].London:Edward Arnold,1965.

[4]苗长虹.变革中的西方经济地理学：制度、文化、关系与尺度转向[J].人文地理,2004,(4).

[5]Brenner N.The Limits to Scale?Methodological Reflections on Scalar Structuration[J].Progress in Human Geography,2001,(4).

[6]Howitt R.Scale and the Other:Levinas and Geography[J].Geoforum,2002,(3).

[7]Swyngedouw E.A..The Mammon Quest，Glocalisation,Interspatial Competition and the Monetary Order:The Construction of New Spatial Scales，Cities and Regions in the New Europe,the GlobalLocal Interplay and Spatial Development Strategies[M].London：Belhaven,1992.

[8]Brenner N,et al.State/Space:A Reader[M].New York:John Wiley & Sons,2008.

[9]田穗生,罗辉,曾伟.中国行政区划概论[M].北京:北京大学出版社,2005.

[10]刘君德,冯春萍,华林甫，等.中外行政区划比较研究[M].上海:华东师范大学出版社,2002.

[11]肖立辉,马国春.“并县设区”为哪般?[J].理论视野,2012,(5).[责任编辑：刘琼莲]启事

本刊已加入“万方数据——数字化期刊群”和CNKI中国期刊全文数据库，进入因特网提供信息服务。如作者不同意文章录入，请在来稿时声明，本刊将做适当处理。

所有来稿均由不端文献检测系统检测，其结果将作为处理的重要依据。

本刊编辑部第16卷第3期天津行政学院学报Ｖ０Ｉ．16，Ｎ０．3２０14年5月ＪＯＵＲＮＡLＯＦＴIＡＮＪＩＮＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮＩＮＳＴＩＴＵＴＥMay２０14

推荐访问:行政区划 尺度 中国 视角 理论