中国共产党发展党内民主的理论与实践

[摘要]党内民主是人民民主的体现和保障，发展党内民主是由中国共产党的性质和宗旨决定的，是永葆党的生机和活力的动力机制。中国共产党发展党内民主的理论和实践经历了：从幼年到成熟，又从成熟到曲折，再从曲折到新的成熟。发展党内民主必须重点抓好现有制度的检查落实，必须建立健全党员领导干部和党的最高领导人的任期责任制，必须渐进有序扩大党内公推直选范围。

[关键词]中国共产党；发展；党内民主；理论与实践

[中图分类号]D26　[文献标识码]A　[文章编号]1008-4738(2011)03-0004-06

党内民主，就是在党的政治生活中，全体党员一律平等地直接和间接地决定和管理党内事务的制度。发展党内民主是由中国共产党的性质和宗旨决定的；是制约党的生机和活力的动力机制。中国共产党发展党内民主的理论与实践经历了三个阶段：(一)新民主主义革命时期党内民主发展从幼年走向成熟；(二)社会主义革命和探索社会主义建设道路时期党的民主发展出现曲折；(三)改革开放新时期党内民主重新恢复和发展。现阶段发展党内民主的着力点：一是建立健全落实党内现有民主制度的检查监督机制；二是建立健全党员领导干部包括党的最高领导人的任期责任制；三是逐步扩大党内公推直选的范围。

一、发展党内民主是中国共产党永葆生机和活力的动力机制

(一)党内民主是人民民主的体现和保障

“民主”这个词最早产生于古希腊，由“人民”和“权力”两词合成，意为“人民的权力”，是人民当家作主的意思，或多数人统治的意思。民主有广义和狭义之分，狭义的民主是指国家制度问题，即国家形态的民主。作为国家形态的民主是国体和政体的统一。我国的国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制度。从广义上说，民主是指在社会生活的各个领域中，以尊重多数人的意志、利益和平等权利为原则的一种社会管理形态。国家形态民主和社会生活中的民主既有区别又有联系，它们互相影响又互相制约。国家形态的民主需要社会生活中的民主的支持与配合，而社会生活中的民主也需要国家形态民主的保障。人民民主就是国家形态的民主和社会生活中的民主的统一，它是一个社会发展进步的动力机制。

党内民主是把人民民主制度引用到党内生活中来，是指“在党的政治生活中，全体党员一律平等地直接或间接地决定和管理党内事务的制度”。党内民主制度主要包括党的代表大会制度、党的领导制度、党的民主生活会制度、党的选举制度和党的监督制度等。党内民主制度还包括以下几项重要原则：一是平等原则，即所有党员在党内生活中都具有平等的地位，党内不允许有特殊党员；二是少数服从多数原则，以投票表决决定；三是公开透明原则，即党内的重大事务要及时使广大党员了解；四是科学决策原则，这是党内民主的实质内容；五是纪律原则，即经过民主程序形成的决议，党的组织和个人都必须坚决执行，确保党的意志统一和行动一致；六是法制化原则，就是将党内民主制度法律化，并实施依法治国。党内民主是一个党永葆生机和活力的动力机制。

党内民主与人民民主的关系就象人体的血与肉的关系，是紧密联系不可分割的。党内民主是人民民主在党的生活中的反映和体现。由于中国共产党是执政党，因此党内民主对人民民主具有较大的制约作用，一般来说，党内民主的发展和完善，有利于促进人民民主的发展和完善，或者说党内民主是人民民主的保障。由此可见，发展我国社会主义民主政治，保障人民当家作主，首先要发展中国共产党党内民主政治。

(二)发展党内民主是由中国共产党的性质和宗旨决定的、是永葆党的生机和活力的力量源泉

《中国共产党章程》明确规定：中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。中国共产党的性质决定党的宗旨是全心全意为人民服务。党的性质和宗旨决定必须发展党内民主。因为只有发展党内民主，才能调动各级党组织和广大党员在革命、建设和改革中的积极性、主动性和创造性，才能广泛听取全党的各种意见，集中全党智慧进行科学决策，才能制定出正确的路线、方针和政策，才能推动先进生产力的发展和先进文化的前进，才能真正代表最广大人民的根本利益。

发展党内民主不仅是由党的性质和宗旨决定的，也是永葆党的生机和活力的动力源泉。中国共产党的生机和活力表现为中国共产党的先进性和执政能力，表现为推动社会的进步和发展。中国共产党的先进性和执政能力不是天生的，也不是永恒的，而是中国共产党集体在中国革命、建设和改革过程中不断加强自身建设实现的。党的建设是一项伟大的系统工程，党内民主制度建设同党的建设相比是更加伟大的系统工程。党内民主是永葆党的生机和活力的一个重要因素或动力机制。

中国共产党自1921年成立以来，已走过了90周年。90年的发展史反复证明：什么时候党内民主制度建设好，什么时候党就具有生机和活力，党的事业就发展；反之，什么时候党内民主制度建设不好，党就没有生机和活力，党的事业就停滞不前，甚至倒退。

二、中国共产党发展党内民主的历史回顾

(一)新民主主义革命时期发展党内民主的理论与实践：从幼年走向成熟

中国共产党自成立时就是一个以马克思列宁主义为指导的、实行民主集中制的无产阶级政党。1922年7月，中国共产党的第二次全国代表大会通过的第一个《中国共产党章程》，对党员条件、党的各级组织和党的纪律作了具体规定，这些规定都明确地体现了党的民’主集中制原则。

中国共产党在实行民主集中制的初期，曾出现过极端民主化现象。为纠正这种错误思想和行为，1929年12月，毛泽东为红军第四军第九次代表大会起草了一份《关于纠正党内错误思想》的决议案并获大会通过。在这份决议案中，毛泽东深刻分析了产生极端民主化的原因，他指出：“极端民主化的来源，在于小资产阶级的自由散漫性。这种自由散漫性带到党内来，就成了政治上的和组织上的极端民主化的思想。这种思想是和无产阶级的斗争根本不相容的。”他还指出了极端民主化的危害性：“在于损伤以至完全破坏党的组织，削弱以至完全毁灭党的战斗力，使党担负不起斗争的责任，由此造成革命的失败。”在此基础上，毛泽东进一步指出了纠正极端民主化的方法，这些方法主要有：“(1)党的领导机关要有正确的指导路线，遇事要拿出办法，以建立领导的中枢。(2)上级机关要明了下级机关的情况，成为正确指导的客观基础。(3)党的各级机关解决问题不要太随便。一成决议，就须坚决执行。(4)上级机关的决议，凡属重要一点的，必须迅速地传达到下级机关和党员群众中去……(5)党的下级机关和党员

群众对于上级机关的指示，要经过详尽的讨论，以求彻底了解指示的意义，并决定对它的执行方法。”

笔者认为毛泽东在决议文中所提出的纠正方法，科学地提示了民主与集中、民主与纪律、民主与科学之间的关系。只有正确认识和处理好这三者之间的关系，才能不断发展和完善党内民主制度。

在发展党内民主过程中，遵义会议堪称党内民主会议的典范。1935年1月，中共中央政治局在贵州遵义召开扩大会议(即遵义会议)。会议的重点是讨论军事问题，但讨论问题的过程是民主的，体现了民主与科学、民主与集中、民主与纪律的有机统一。在这次会议上，博古作为当时党的最高领导人首先作了关于反对第五次“围剿”的总结报告。他的报告“过分强调客观困难，把第五次反‘围剿’的失败归于反动势力过于强大等外部原因，不承认他和李德压制正确意见，在军事指挥上严重失误。”接着，周恩来、张闻天、毛泽东、王家祥、朱德、刘少奇等同志都发言对博古在军事指挥上的失误进行了科学分析和批评，并形成了《中央关于反对敌人五次“围剿”的总结决议》。这个《决议》就是党内民主的产物。这次会议还通过民主选举，形成了新的中央领导机构，开始确立毛泽东在党中央和红军的领导地位。遵义会议是党的历史上一个生死攸关的转折点。它标志着中国共产党在民主政治上开始走向成熟。从此中国共产党在领导新民主主义革命中开始从胜利走向胜利。

在发展党内民主的过程中，延安整风可以说是开辟了发展党内民主的一条新渠道。1942年2月－1943年底开展的延安整风是中国共产党历史上第一次有目的、有计划、有步骤的党内民主整风运动。整风的内容和目的是，反对主观主义以整顿学风，反对宗派主义以整顿党风，反对党八股以整顿文风；通过整风达到解决党内矛盾和在全党确立实事求是的思想作风或认识路线。整风的方针是“惩前毖后，治病救人”。整风的方法是，学习文件，工作自查，开展批评与自我批评。通过延安整风使全党在马克思列宁主义的基础上获得了空前的团结和统一。这种团结和统一是加速民主革命胜利进程的力量源泉。

在发展党内民主的过程中，解放战争时期可以说是党内民主建设的成熟期。这一时期中国共产党围绕党内民主建设，取得了一系列理论和实践成果：一是提出和建立了请示报告制度，这一制度的建立保证了上下级之间的沟通有了一个规范的民主程序，保证了中央在民主基础上的科学决策。二是进一步健全了党委会的工作制度，确保了党的集体领导原则的贯彻落实。三是提出和建立了各级党的代表大会制度，保障了党员行使民主权利的渠道的畅通。四是通过民主思想的教育，党员和党员领导干部的民主意识、民主作风普遍增强。

(二)社会主义革命和探索社会主义建设道路时期发展党内民主的理论与实践：出现严重波折

新中国成立后，中国共产党成为了执政党。在新的历史条件下，如何发展党内民主，提高党的执政能力，永葆党的生机和活力，是摆在中国共产党面前的一个新课题。在探索解答这一新课题的过程中，中国共产党走了一些弯路。

在社会主义改造时期，中国共产党党内民主生活还是比较正常的。邓小平在党的“八大”所作的修改党章的报告中提出：“发展党内民主生活，反对个人崇拜，加强党的组织和党员的监督，继续坚持集体领导和个人负责相结合的制度，使党的民主原则和群众路线在一切方面都得到贯彻执行”。可惜的是在后来的实践中这些民主原则和民主制度都未能得到很好地贯彻落实。

1957年中央又一次提出了在全党进行一次普遍的、深入的反对官僚主义、宗派主义和主观主义的民主整风运动。这场党内民主整风运动后来发展为反右派斗争，在反右斗争中又犯了扩大化错误，把有些本来属于人民内部矛盾的问题当作敌我矛盾来处理。反右斗争扩大化，不仅严重损害了广大人民群众建设社会主义的积极性，而且严重损害了党内民主建设和发展，造成了国家政治生活的不正常。

1958年“大跃进”的失误，给我国社会主义事业造成重大损失。刘少奇在总结“大跃进”错误的原因时指出：“一方面是我们的经验不够，另一方面是不少领导同志不够谦虚谨慎，有了骄傲自满情绪，违反了实事求是和群众路线的传统作风，违反了民主集中制原则”。当时有不少党员认为党内民主生活不正常，上下级关系不融洽。这时毛泽东虽然也认识到“要克服我们现在面临的困难，不实行民主是不行的”，他还强调，“不论党内党外，都要有充分的民主生活，让群众讲话”。但他并没有把民主和科学决策有机结合起来，甚至发展为政治上的左倾错误，形成了“以阶级斗争为纲”的指导思想。

十年“文化大革命”(1966—1976)时期，是党内民主制度严重倒退的时期。“文化大革命”中所采用的“大鸣、大放、大字报、大辩论”方式，形式上看很民主，但实质上是不讲集中、不讲纪律和法制、不讲科学的极端民主化。这种极端民主化导致中央和地方的许多领导干部受到批斗，党政机关工作普遍陷于瘫痪、半瘫痪状态。党的基层组织的活动和党员的组织生活陷于停顿，国家陷入空前的混乱之中。刘少奇等一批老干部受到错误批判和处理。尽管毛泽东发动这场运动的主观愿望，是要防止资本主义复辟，维护党的纯洁性，并进而寻求中国自己的建设社会主义道路。但是，他对形势的估计、他提出的理论和采取的方法都是错误的，结果只能事与愿违。林彪、江青等具有政治野心的人利用毛泽东的失误，将“左”的错误推向极端，使中国社会主义事业遭受到新中国成立以来最严重的挫折。

“文化大革命”的失误和教训告诉我们，肃清封建专制主义思想在党内的影响是一项长期的任务，发展党内民主必须强化制度建设和法律建设，必须坚持党的集体领导，必须反对个人崇拜，必须废除最高领导人的终身制，建立任期责任制。

(三)改革开放新时期发展党内民主的理论与实践：重新恢复到更加成熟

1978年12月召开的党的十一届三中全会，使党内民主得到重新恢复和发展。这次会议彻底否定了“两个凡是”的方针，重新确立了解放思想、实事求是的思想路线；停止使用“以阶级斗争为纲”的口号，作出了把全党工作的重点转到经济建设上来的决策；形成了以邓小平为核心的党中央领导集体；提出了使党内民主制度化、法制化的重要任务等。这次会议在发展党内民主和推动中国社会发展进步上可与“遵议会议”相媲美。

1、十一届三中全会以后，邓小平在恢复和发展党内民主问题上做了大量工作

一是指导起草了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。该《决议》是党内民主的产物，并在党的十一届六中全会上获得通过。这个《决议》对“文化大革命”的错误进行了科学分析，对毛泽东的历史地位作了科学评价，对毛泽东思想的指导意义作了充分论述，对健全党的民主集中制进行了充分总结。这个决议充分体现了以邓小平为核心的中央领导集体的远见卓识和政治上的高度成熟。

二是提出必须加强和改善党的领导。根据邓小平的意见，党的十一届五中全会围绕改善党的领导这一主题，着重讨论了党章修改草案，进一步完善了民主集中制的内容，特别是对干部制度作了一系列新的规定，包括废除干部领导职务实际上存在的终身制等，还讨论通过了《关于党内政治生活的若干准则》。这些准则共十二条，它把发展党内民主制度具体化、系统化、规范化、制度化。

三是提出要改革党和国家的领导制度。针对当时党内存在的官僚主义、权利过分集中、家长制、干部领导职务实际上存在的终身制以及形形色色的特权现象等弊端，邓小平发表了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。这个讲话在发展党内民主方面又提出了一个非常重要的新建议，这就是要使党内民主制度在宪法上体现出来。这一新建议实际上是我们党的民主法制化的思想先导。

四是率先垂范，自觉从党的最高领导岗位上退下来。1989年9月，邓小平向中央正式提出辞去中央军委主席的请求，同年11月，党中央召开十三届五中全会，批准了邓小平辞去中央军委主席职务的请求。邓小平身体力行地为废除干部领导职务终身制作出的表率，得到中央全会和全党党员的高度评价和崇高敬意。

2、江泽民对发展党内民主作出了新的贡献

一是积极推进党和国家的政治体制改革。党的十四大根据建立社会主义市场经济体制的要求，提出了积极推进政治体制改革的任务。为落实这一任务，党的十四届二中全会审议并通过了《关于党政机构改革的方案》。为落实这一方案，干部人事制度也进行了配套改革，1993年4月，国务院颁布《国家公务员暂行条例》；9月，中共中央转发《中共中央组织部关于中国共产党机关参照执行(国家公务员暂行条例)的实施意见》；1995年2月，中共中央又颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》；1997年8月，国务院颁布《国务院行政机构设置和编制管理条例》。通过这些文件的制定和执行，开始建立起符合现代社会要求的国家公务员制度，机构设置和编制管理也走向规范化制度化。

二是提出依法治国，建设社会主义法治国家的任务和要求。从1994年12月起，党中央不定期地在中南海怀仁堂举办专门的法制讲座，江泽民结合讲座内容指出，党领导人民制定宪法和法律，是人民意志和党的主张的体现。执行宪法和法律，是对人民意志的尊重，是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障。党既要领导宪法和法律的制定，又要自觉地在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，依法管理国家。党的十五大把依法治国作为一项治国方略提到更加突出的地位。依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的标志，是国家长治久安的重要保证。

三是不断完善党的决策机制和工作方式。党的十三届四中全会以后，中共中央针对党内存在的民主不够、集中也不够的问题，逐步加大了党的民主集中制建设的力度。在保障党员权利方面，疏通和拓宽了党内民主渠道，让党员更多地参与党内事务。通过建立有效机制，保证基层党员和下级党组织及时向上级党组织反映意见，在充分听取党员和下级党组织意见的基础上，集思广益，不断地推进决策的科学化、民主化。在决策程序方面，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制。在领导方式和决策方式方面，强调要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的作用。这一系列措施的实行，使党的民主集中制建设逐步走向制度化、规范化。

四是制定和完善党政领导干部选拔和任用制度。这些制度包括民主推荐、民意测验和民主评议；任期考核与奖惩；领导干部交流制度和任期制度；以及监督检查制度等。

五是创造了用整风精神开展以“三讲”(讲学习、讲政治、讲正气)为主要内容的党性党风教育的新形式，取得了显著成效。“三讲”教育是延安整风精神和党的“三大作风”在新时期的继承和发扬。

六是在任期满两届后主动从党的最高领导人的位子退下来，巩固了废除党的领导职务终身制的实践成果，并为建立党的最高领导人的任期制开辟了先河。

3、胡锦涛推动党内民主飞跃发展

一是在全党开展了以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动。通过这一活动，使党的自身建设进一步加强，党内民主进一步制度化、民主化、科学化。从而为党的各级组织能够适应新世纪、新阶段和新任务的要求提供了有力保证。

二是提出了加强党的执政能力建设的新要求。2004年9月，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。在这个《决定》中，提出了要使中国共产党成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，不断完善党的领导方式和执政方式。科学执政、民主执政、依法执政的提出，是中国共产党执政方式的一个根本性的转变。它标志中国共产党在民主政治上的更加成熟或飞跃发展。科学执政、民主执政、依法执政这三者是相互联系、相互依存、相互促进的辩证统一体。民主执政的实质和目的是为了科学执政，只有科学执政才能推动社会的进步和发展。而要科学执政就必须发展党内民主，实行民主执政。法制是民主的制度化和法律化，因此，依法执政是民主执政和科学执政的体现和保障。

三是初步实现了中国共产党领导体制的民主机制转换。首先是动力机制的转换，由原来的主要依靠领袖人物意志为领导体制的动力源，转换为主要依靠全党和人民群众的意志为动力源。近几年来，中国共产党在以胡锦涛为总书记的党中央领导下，通过发展党内民主并不断带动人民民主，逐步形成了党内民主与人民民主良性互动的机制，充分调动起了广大党员和广大人民群众的积极性、主动性和创造性，促进了党的执政能力的不断提高，使党的生机和活力充分显现出来。其次是治党模式的转换，从人治色彩比较较浓厚的方式向制度化规范化的理性方式的转变。近几年来，中国共产党的民主制度建设逐步健全，当然还需要进一步完善。再次是，党内制约机制的转换，包括从非规范性制约到规范性制约的转换，从非公开性制到公开性制约的转换，从事后强制制约到事先预防制约的转换，从无限任期到有限任期转换，从一元纵向制约到多元横向制约转换等。最后是沟通机制的转换，包括从单一渠道逐步向多渠道转换，从单向交流到多向交流转换等。

由于党内民主的不断发展和完善，党的执政能力也不断提高，党所领导的中国特色社会主义事业更是快速向前发展。改革开放30多年来，我国GDP以年均9.8％的速度增长，人民生活水平显著提高，各项社会事业的发展都充满着生机和活力。

三、现阶段发展党内民主的着力点

发展党内民主，提高党的执政能力，永葆党的生机和活力是中国共产党的一项长期历史任务。发展

党内民主要遵循渐进原则，要在原有民主的基础上逐步推进。发展党内民主要以“三个有利于”为标准，要把发展民主形式与发展民主内容有机统一起来。

发展党内民主是当前我国政治体制改革和政治文明建设的重要组成部分。“政治体制，是指政治制度的具体表现和实现形式，主要是指党和国家的领导制度、组织制度、工作制度等具体制度”。这个定义说明党内民主制度是我国政治体制的重要组成部分。政治文明建设主要是制度文明建设。从上面对中国共产党发展党内民主的历史回顾中，我们可以看到，中国共产党建立的党内民主制度是好的，它符合中国的国情，调动了各级党组织和广大党员在革命、建设和改革中的积极性、主动性和创造性，不断推进中国的革命、建设和改革的发展以及社会的全面进步。但它还有许多不完善的地方，中国共产党现行的民主制度还存在一些缺陷，必须进一步发展和完善。

发展党内民主最根本的要求是要把完善党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。完善党的领导是人民民主和依法治国的根本保证；人民当家作主是完善党的领导的本质和核心要求，是社会主义政治文明建设的根本出发点和归宿；依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国与党内民主和人民民主是紧密联系、相辅相成、相互促进的。

发展党内民主最重要的是要完善党的领导体制机制和工作方式，实现科学执政、民主执政和依法执政的有机统一。

发展党内民主的主要任务是，不断丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障党员的知情权、参与权、表达权，监督权，实现党内民主的制度化、规范化，程序化。加快完善党的代表大会制度、党的领导制度、党的民主生活会制度，尤其是要完善党的制约和监督机制。

党内民主建设同党的建设相比是一个更加伟大的系统工程。党内民主建设几乎涉及党的建设的各个方面；此外，发展党内民主还必须正确认识和处理好党内民主与人民民主的关系；必须正确认识和处理好民主与集中、民主与纪律、民主与专政、民主与科学、民主与法制、民主与人权等之间的关系。

发展党内民主虽然是一个复杂的系统工程，需要做的工作也十分庞杂，但只要我们能抓住重点，以重点带动整体和全局，就能不断推动党内民主的发展。笔者认为，现阶段发展党内民主的着力点有三个：

(一)建立健全落实党内民主制度的检查监督机制。现在我们党有许多非常好的民主制度没有完全落实，比如党员领导干部的交流制度就没有完全落实到位，有些基层单位的党员领导干部在一个位置上一待就是十几年甚至几十年。这种状况不利于发展党内民主，急需改变。

(二)建立健全各级党员领导干部包括党的最高领导人任期责任制。根据中国共产党5年一次的党代表大会制度，我认为把各级党员领导干部包括党的最高领导人的任期定为10年是比较合适的，并且应当把这一规定写进党章和宪法确保落实到位。我认为这一点是现阶段发展党内民主的牛鼻子，抓住这个牛鼻子就能推动党内民主的整体发展。

(三)逐步扩大党的领导干部公推直选的范围。所谓公推直选就是公开推荐和公开选拔候选人，然后由全体共产党员直接选举。目前我国公推直选工作在各地正有序、有力向前发展。“经过审慎试验，中共终于将公推直选由村、社区一级缓慢推行到乡镇一级。在这次换届中，几乎每个省区市都在一些乡镇采用公推直选的方式组建新一届领导班子。”从实践看，基层党员的权利意思非常强，对公推直选的参与面普遍在90％以上。这说明，随着我国经济社会的发展进步，广大党员文化水平和思想素质的普遍提高，渐进有序发展党内民主已成为全体党员的普遍要求。

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