以特许经营促进机场投资多元化

【摘要】 我国的民用机场建设投资，存在巨大的资金缺口，促进投资多元化是必然选择。特许经营作为一项在国际上成功实施多年的机场运营管理机制，通过与BOT等融资模式联合运用，既可提高机场经营管理的效率和效益，又可促进机场投资主体多元化，缓解政府和机场管理机构的投资压力。由于种种原因，民航局及各地政府，至今未形成明确的实施办法或指导意见。本文就以特许经营促进我国机场投资多元化的现实困难与对策进行了研究。

【关键词】 特许经营  机场  投资多元化

民用机场作为航空运输的重要组成部分，对一个国家和地区经济和社会发展发挥着“发动机”式的带动作用。根据国际上的研究，机场投资和社会经济效益比是1∶8，因此，我国许多城市和地方政府对此有了充分认识，积极性高涨，依托机场建设项目，规划和发展“临空经济区”，拉动区域经济和社会的发展。根据《民航发展第十二个五年规划》，预计到2015年，运输机场数量将由2010年底的175个增加至220个以上。“十二五”期间民用机场新建、改扩建、迁建的固定资产投资规模达到4250亿元以上，比“十一五”增加60%以上。其中，中央投资和地方政府的投资预计为30%左右，因而存在大约3000亿元资金缺口。如此巨大的资金缺口，促进投资多元化是必然之路。

特许经营作为一项在国际上许多机场成功实施多年的机场运营管理机制，通过与BOT等融资模式联合运用，不仅可提高机场相关业务经营管理的效率和效益，而且可促进机场投资主体多元化，大大缓解政府和机场管理机构的投资压力，因此，从20世纪80年代就引起我国民航的关注，在全国机场属地化改革完成后，更成为全民航关注的热点问题。2003年初，国家民航局就成立了专门的课题研究小组，对机场实施特许经营制度进行深入研究。但直到2009年4月国务院颁布的《民用机场管理条例》中，仍仅在第38条对此做了原则性的简单规定，由于种种原因，民航局至今未形成明确的实施办法或指导意见。本文就以特许经营促进我国机场投资多元化的现实困难与对策进行了研究。

一、机场特许经营的特点

根据国际上先进机场的成功经验，总结归纳出机场特许经营制度具有下列特点：一是专门法律保证。通过立法确立机场管理机构对机场范围内所有经营活动的管理权利。二是机场范围内的土地（含规划发展用地）授权由机场管理机构统一规划、管理、租赁。三是全方位实施的业务范围。根据国际民航组织和国际航空运输协会的有关界定，特许经营制度的业务范围包括航油供应、配餐、飞机地面服务代理、货站等航空运输配套业务，以及所有机场延伸服务，如商业零售、停车场、广告、地面交通、旅店等，而不仅是目前国内个别机场实行的候机楼商业零售。四是公开招标。机场管理机构通过公开招标，选择具体业务的、独立投资经营公司法人。由中标公司使用机场土地，投资建设相关设施，按照协议约定向客户提供服务，取得收入，缴纳特许经营费。协议期满后，相关设施无偿移交给机场管理机构。五是独立经营。中标的经营公司独立对客户提供服务，独立承担法律责任，且必须接受机场管理机构管理。机场管理机构不参与任何具体业务的经营活动，与具体业务经营公司不存在任何股权关系。六是引入合理竞争机制。机场管理机构对同一业务应选择两个以上经营公司提供服务，并采取措施鼓励竞争，防止垄断。同时要保证竞争的合理有序，应根据市场容量和规模确定合理的经营公司数量，以保障经营公司的投资收益。七是收益共享机制。特许经营费的收取通常采取最低保障费额与按营业收入的一定比例计费相结合的形式，目的是使机场管理机构与特许经营商在一定程度上实现风险共担、收益共享，共同做大做强机场的市场。

二、我国机场实施特许经营的现实困难

针对以上特点，结合我国民航的现状，要在机场全面实施特许经营制度，将面临法律、机场管理机构自身和民航驻场单位三个方面的现实困难。

1、来自法律法规方面的困难

首先是法律依据方面的问题。在现有的法规体系框架之下，按照“谁投资、谁受益”的原则，如某一具体经营项目的投资是由经营单位投入的，机场当局要通过特许经营参与分享收益，必须要有相关的法律依据。

其次是配套保障法律法规的困难。在现有的机场管理尤其是机场土地管理模式之下，驻场单位通过划拨或出让、转让方式从当地政府或机场管理当局取得土地使用权，土地资源这一在机场从事经营业务必须的、有限的稀缺资源基本上就脱离了机场管理机构的管理范畴。机场管理机构要维护特许经营制度下机场内的经营秩序，只有依靠工商、国土、规划等政府行政管理部门，管理链条长，极易出现推诿扯皮，不符合机场企业化经营管理模式的高效要求。

2、机场管理机构自身的困难

由于国内机场管理机构目前均已直接投资形成了业务齐全的机场服务链经营体系，特许经营制度要求机场管理当局与具体经营业务彻底脱钩，引入竞争机制，通过招标选定经营单位等原则，必然面临来自内部的“脱钩”的阵痛、经理人利益驱动下追求规模最大化与股东利益驱动下投资利润最大化的观念冲突、中层管理人员可能丢掉国企干部身份引起的恐慌等。

3、来自民航驻场单位的困难

尽管所有民航驻场经营单位均已通过合资、上市等形式实现了投资主体多元化，但多年来习惯了无偿占用机场公共资源、赚取超额利润，现在要与机场管理机构共享收益，当然会以种种理由反对;驻场政府部门尽管也完成了政企脱钩的改革，但与由这些部门分流、独立出去的企事业单位仍存在千丝万缕的关系，他们也习惯了以政府身份低价获得土地等市场资源，并由这些关系单位进行经营的“创收”模式，因此特许经营制度的实施，必然会遭到这些部门有形、无形的阻碍。

三、对策研究

1、法律法规方面

（1）鉴于机场特许经营这种投资、经营模式，主要涉及公共基础设施投资派生的经营权、收益权等范畴，不同机场具体情况有一定差异，因此建议由地方立法机构或政府通过制定《民用机场管理条例》实施办法等形式，立法明确机场管理机构对机场范围（含控制区内）所有经营业务实行特许经营制度的权力，同时，应按照国际先进经验，针对前述特许经营的特点，明确规定特许经营的运行机制，以公平保护有关各方的利益。

（2）配套法规政策方面，明确机场范围（含规划发展区内）的土地使用权统一由机场管理机构以适当方式从政府取得后，统一进行规划、管理，并租赁给各经营公司用于商定的业务活动;规划、建设、房地产权属登记管理法规方面按上述模式进行相应的调整，为特许经营制度提供根本保障，又使经营公司的相关权益得到法律保障;工商管理方面，明确机场范围的房地产未经机场管理机构依法核定、同意，不得用于从事经营活动，不核发营业执照;通过立法等法定程序，直接赋予机场管理机构一定的行政管理权力，或明确机场管理机构作为政府工商、国土、规划等的派出机构，代行部分行政管理权力，对机场范围内违反特许经营制度的单位进行处罚。

2、机场内部管理体制方面

除按国家整体要求继续推进、深化国企经营管理机制改革、完善健全社会保障机制的同时，应从以下两方面着手：首先，解决机场管理机构不愿与下属企业脱钩的问题。一是实行职业经理人制度，斩断企业与政府间的非市场关系，打消机场管理机构高层谋求政治利益的观念;二是改变机场机构高层的考核模式，加强考核指标的刚性，强化效益优先的经营理念;三是建立完善合理的长效激励机制，降低其通过扩大规模、扩大资源控制取得隐性收入、灰色收入及社会地位的冲动;四是严肃责任追究制度，迫使机场管理高层必须按照市场经济的客观规律选择适当的模式经营管理机场。其次，解决下属企业不愿意与机场管理机构脱钩的问题，可在给予一定期限内特许经营权的前提下，通过三种途径实现脱钩：一是直接划归相应的国有资产管理公司，然后再视情况进入产权市场;二是由机场管理机构直接引入战略投资者，在解决好短期内人员稳定和社会保障的前提下，实现脱钩;三是对现下属企业管理层和员工按经营业绩给予股票期权奖励，在完成经营指标的前提下允许管理层和员工收购企业股份，同时引入其它战略投资者，逐步实现脱钩。宽限期满后相应的业务特许经营权即公开招标竞投。

3、针对不同驻场单位采取不同措施

对于来自民航驻场单位的困难，在“承认历史，考虑合理投资权益，以土地租赁价格为杠杆、循序渐进、以短期内的经济利益换取机制建立”的原则基础上，针对不同的对象采取不同的措施。

第一，对新业务、新扩建的设施及新进场的驻场单位，坚决按特许经营制度管理。第二，对航空供油业务，首先要促使机坪加油系统、设施与油料供应商分离，建立公平的竞争平台，避免重复投资、浪费资源;然后再随国家政策的改革逐步引入多个油料供应商，引入竞争。第三，对原有基地航空公司延续开展的各项航空配套业务，机场当局以土地租赁价格和控制进入同类业务的经营单位为条件，引导基地航空公司接受特许经营制度，与别的经营单位在同等条件下公平竞争。第四，对酒店、地面交通等非航空业务，坚决推行特许经营制度。

4、引进“外援”

通过引入国外有实力、有经验的战略投资者或专业机场管理公司参与到机场整体的投资、运营和管理，能更有力地推动理清特许经营制度所必须解决的机场管理机构与各方面的关系，能更好地与国际先进机场交流、互动，创造良好的机场企业化运作所必须的市场环境，真正建立现代企业制度，以精简的机构、高效的管理、科学的运营机制、优良的服务、合理的投资回报，实现我国大型机场的持续、健康发展。

【参考文献】

[1] 陆讯、李剑等：机场特许经营法律制度的理论与实务[J].上海政府法制研究，2007（8）.

[2] 朱依瑾：机场特许经营浅析[J].宁波空港，2004（32）.

[3] 高洪江：美国机场特许经营现状分析[N].中国民航报，2004-05-14.

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