“大交通部”下的交通行政管理

摘要：不久前组建的交通运输部是我国建立“大交通”管理体制的开始。相对于我国长期实行的条块分割的交通管理制度，“大交通”管理体制更能适应经济社会发展的新要求，充分发挥我国交通运输潜力，建立现代综合交通。同时，也应看到目前“大交通”管理体制面临着一些挑战。

关键词：“大交通”管理体制 交通行政管理 “大部制” 交通运输部

在不久前结束的“两会”上，我国新一轮的国家机构改革方案得以通过，“大部制”成为现实。全国人大第十届一次会议审议通过的国家机构改革方案，一个突出的特点是遵循市场经济国家的惯例，将职能相近的部委或部委中职能相近的部分加以合并、整合，组建一个新的综合性的部委。而众多合并重组后出现的“大部委”中，肩负着规划协调综合运输体系工作、促进各种运输方式相互衔接重任的“大交通部”———交通运输部引人注目。

《关于国务院机构改革方案的说明》对于交通运输部的组建做出了如下解释：“改革开放以来，我国交通运输发展取得了重大成就，今后几年仍处于大建设、大发展时期。为优化交通运输布局，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运的职责，整合划入该部。交通运输部的主要职责是，拟订并组织实施公路、水路、民航行业规划、政策和标准，承担涉及综合运输体系的规划协调工作，促进各种运输方式相互衔接等。同时，组建国家民用航空局，由交通运输部管理。”目前，综合交通运输体系发展水平已不能很好地适应经济社会发展的新特点、新要求，特别是从前的交通运输管理体制已不能适应综合交通运输体系发展的要求，改革交通运输管理体制势在必行。(注: 王子明. 建立我国综合交通运输管理体制的对策思考[J].现代经济探讨,2007,(01):59-61.)组建交通运输部，对我国交通运输体系进行综合管理，就是从体制上进行突破，推动我国交通行政管理的改革创新。

一、旧有的交通行政管理体制存在弊端

长期以来，我国交通行政管理体制一直采用“条”、“块”分割的管理模式，一方面，按交通运输方式设立管理机构的体制：铁道部专管铁路建设与运营，民航总局负责民用航空管理，交通部负责公路、航道、港口及部分公用码头建设，以及公路、水运运输管理；而将城市交通规划和城市公共客运划归建设部下属的城乡规划司和城市建设司分管，将管道运输划归石化行业管理，这其中的部分部(局)既是行业行政主管部门，又直接领导和经营行业内的运输企业；另一方面中央与地方两级政府在交通管理中的分工相对模糊。(注: 艾文国,吕峡,张磊. 我国交通管理体制改革势在必行[J]. 中国改革,2007,(11):44-45.)随着我国经济体制改革不断深入，社会主义市场经济的逐步建立，我国旧有交通运输管理体制已越来越不适应经济、社会发展的要求。旧有体制的弊端概括起来主要有以下四点：

1.部门分割，缺乏统一协调规划，基础设施重复建设严重

由于按照交通运输方式设立管理机构，各部门对于机构设置、体制调整和综合交通的衔接缺乏深入研究,造成了部门分割的局面。各种运输方式各自规划、建设和运营,缺乏有效的衔接,难以形成各种运输方式间的协调配合、设施的统筹规划及运营管理和提供完整的运输产品和服务。同时，各部门之间存在严重的争项目、争投资现象，均从各自角度进行场站、通道的规划建设，往往在同一枢纽地区，占用大量土地资源，花费大量资金，重复建设具有相似功能的公路场站、铁路场站等，其利用率不高。而这种缺乏统一规划、大量重复建设的后果就是我国城乡之间、东西部之间、陆水之间发展极不平衡，海陆空路网和港站布局不合理。这些都不利于按照综合交通运输体系发展的要求整合交通资源、统一规划以及全国统一运输市场的形成,难以形成统一高效的综合交通管理体系。

2.机构臃肿，管理效率低下，行政管理成本巨大

按照交通运输方式设立管理机构的一个直接后果就是我国交通行政管理机构庞大而臃肿，冗员众多。各部门都要建立相应的机构，配置相应的人员，支出相应的资金，人、财、物浪费严重。由于机构重叠，职责交叉，矛盾重重，致使政出多门，权利制衡，人浮于事，效率低下的现象十分突出。更有甚者，有的部门为保护自己的部门利益，各自为政，互不配合，出现了“好事争着办，坏事无人办，正事推着办”的相互推诿、相互扯皮、不作为不合作等现象。(注: 翟琳. 对我国交通运输管理体制改革的探讨[J].东北汽车运输,2005,(02):10-13.)“多头管理”还会导致对于同一管理对象往往有各种管理主体，各部门均有相应的管理政策和手段。部门之间的政策有的相互抵触，有的差异很大，致使运输经营者无所适从，也损害了执法权威和政府形象。政策不统一，手段不一致，经营者的经营行为很难规范。政府必须在各部门间不断协调，无形中又增加了管理成本。

3.各自为政，综合运输无法形成，整体运输系统效率低下

旧有的部门分割、区域分割的管理体制直接导致各种运输方式没有物尽其用，没有充分发挥整体优势，在局部范围内相互之间恶性竞争，导致运输资源浪费，效率低下，更谈不上整体的高效衔接与配合。事实上，必须建立陆、海、空综合运输网络，充分发挥各种运输方式的优势，做到取长补短，优势互补，协调发展。但由于我国长期实行的“多头管理”的体制，规模经济难以实现,联合运输难以组织，现代物流业难以发展，而且运力投放盲目,无序竞争严重，难以形成综合运输效益，一些行业和企业亏损严重。

4.政企不分仍然存在，削弱行政管理职能，贪污腐败现象严重

一些职能管理部门除履行行业管理职能外，还直接管理经营单位，政府职能和企业职能混合，难以保证行业管理的公平、公开和公正，容易形成垄断经营。这一方面削弱了政府对于交通的行政管理职能，另一方面干扰了正常的市场运行。同时不容忽视的是，政府正常的交通行政管理权力也会被利益化，成为贪污腐败现象的温床。一直以来，交通管理部门都是贪污腐败的重灾区，不能不引起反思。这些腐败案件不仅影响了政府形象和公信力，损害了广大人民的根本利益，同时更严重危害了我国交通运输的健康发展。

二、“大交通”管理体制的建立适应现代交通的需要

我国旧有的交通行政管理体制在世界上是少见的，是一种典型的“小交通”管理体制。目前，绝大多数发达国家都是采取“大交通”管理体制，也就是综合交通运输管理体制，设立综合管理公路、铁路、民用航空、港口、水运、管道运输等所有交通运输方式的交通运输部。选择何种交通管理体制与国家经济发展阶段和交通运输发展阶段密不可分。我国经济已取得了长足发展，并且在一段时期内将会保持较高的增长速度，这就要求交通运输业必须实现综合化、多样化和高效化。应该说在我国建立综合交通运输管理体制的时机与条件均已成熟。我国“大交通”管理体制的建立适应我国现代交通和经济社会发展的需要。

1. “大交通”管理体制的建立有利于减少部门职能交叉，完善交通行政运行机制(注: 石亚军,施正文. 探索推行大部制改革的几点思考*[J].中国行政管理,2008,(02):9-11.)

建立交通运输部，对交通实行综合管理，将使分散的管理部门走向统一，减少不必要的机构设置与人员编制，大幅减少决策成本和无益损耗，同时统一完善现有的交通管理规章制度，理顺、简化交通管理程序，从而使得交通行政运行机制更加顺畅有效，提升政府管理交通运输的能力。这种转变有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终真正构建起行政成本低廉、运作高效的无缝隙大交通行政。这也符合现在世界范围内小政府大社会之趋势。

2. “大交通”管理体制的建立有利于总揽全局，建设现代综合运输

建立交通运输部有利于加强宏观调控，高瞻远瞩看问题，统揽全局求效益。通过打破部门分割，使交通方式之潜能极大发挥，创造1+1>2的效益。一方面，在建立“大交通”管理体制后，能够横向加强各部门之间的协调与沟通，消除目前区域分割，部门分割的局面，过去不同交通运输方式之间的障碍会被逐步清除，不同交通运输方式之间的转换将极为顺畅便利，发挥各种交通运输方式之间的整合优势。另一方面，在以后的交通规划、决策过程中，能够从我国交通运输全盘发展的高度来制定政策，不仅能够减少、杜绝以往的重复建设现象，更能使决策科学化，建设真正高效的交通运输体系，最终会成为“将铁路、公路、水运、航空相结合，形成海陆空立体交通网，将实体交通与信息交通融为一体，根据各种交通形式之间的内在联系，以信息交通为主轴，将人流、物流、信息流有机结合起来,构建合理投入、高效运作的大交通系统（更科学地应称为交通大系统）”。(注: 崔艳萍, 唐祯敏, 田志毅. 交通行政的现代理念[J]. 内蒙古公路与运输,2004,(02):35-37.)

3. “大交通”管理体制的建立有利于实践现代行政理念，建设法治、服务、责任型管理体制

现代行政要求管理者转变观念，按照法治、服务、责任等现代理念进行管理活动。而交通运输部的建立将有助于在交通管理部门中引入和实践这些理念。

首先，“大交通”管理体制的建立使得法治交通成为可能。“大交通”管理体制有利于建设较为完善的交通管理行政法制体系以及规范的执法程序，能极大促进交通管理法治化进程。统一的交通管理部门将逐步修改、调整原有的交通管理规章制度，形成一套互相协调、管理有效的制度体系，从而做到有法可依，有序管理，使得广大交通运输企业和消费者能够更好的享受现代交通带来的便利。同时，“大交通”管理体制的建立将促进现有行业内部政企分离，规范交通运输行业市场秩序，预防贪污腐败案件的发生，维护交通管理的公正权威。

其次，服务型政府是当前政府职能转变的方向和目标。以往交通运输行业的行政运作仅仅停留在管理层面，而忽视了服务的一面。而在“大交通”管理体制建立后，通过与交通运输企业的分离，将使管理部门专注于行业管理和提供服务上。为了适应经济社会发展的新需要，“大交通”管理体制的职能必然向提供公共产品，完善公共服务倾斜。同时通过对旧有体制的改造，“大交通”管理体制将提高行政管理人员的服务意识，以社会需求为导向，建立起符合人民需要的服务交通。

最后，通过整合原来各个管理部门，“大交通”管理体制使得我国的交通管理体系明确、科学，杜绝了旧有体系中的推诿扯皮。“大交通”管理体制将决策、执行、监管相分离，通过广泛的外部监督，落实“问责制”，建立起责任交通。同时，“大交通”管理体制还明确了中央和地方的职责分工，改变以前分工不清的状况。明确的职责分工将充分调动中央和地方的积极性，提高管理能力和水平。

三、“大交通”管理体制当前所面临的挑战

交通运输部的建立仅仅是我国建立“大交通”管理体制的开始，在体制转换的过程中，必然还会有着种种挑战。从目前来看，主要有以下几个方面：

1.如何进一步深入推进交通行政管理体制改革？应该说本次机构改革依然采取的是一种渐进改革的模式。在本次的改革中“考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部。同时，要继续推进改革。”而铁道部如何改革，并最终并入交通运输部，将在很大程度上决定我国“大交通”管理体制的成败。

2.如何有效遏制来自各个部门的阻力？要想顺利推行“大交通”管理体制，必须解决的就是如何协调来自现有各部门的阻力。由于推行改革必然会牺牲一些部门和一些人的既得利益,在改革的过程中必然会招致一些反对的呼声。那么如何有效地协调这部分人的利益与改革必然推进的目标之间的冲突就成为必须解决的问题。这个问题不协调好,可能造成改革的失败。(注: 王四方. “大部制”改革研究综述及前瞻[J].当代社科视野,2008,(02):35-38.)

3.如何建立适应我国现实的“大交通”管理体制？“大交通”管理体制是发达国家在市场经济相对成熟的情况下建立的。而我国经济社会处于转型中的特殊国情决定了不能希望将“大交通”管理体制“一改就灵”，而需要结合我国实际，进行必要的改革与创新，使得“大交通”管理体制真正适应我国现实。(注: 乔木. 国外交通运输管理体制的特点[J].交通企业管理,1994,(06):37.)

4. “大交通”管理体制建立中所需要面对的技术困难。现代交通的发展已经广泛运用了高科技，同时整个现代交通又已经是一个环环紧扣的有机整体。这对我们的管理技术、能力以及水平提出挑战。在整合原有管理系统、建立统一体系过程中，还必须解决复杂的技术问题。

参考文献：

1.王子明.建立我国综合交通运输管理体制的对策思考[J].现代经济探讨，2007(01)

2.艾文国、吕峡、张磊.我国交通管理体制改革势在必行[J] .中国改革，2007(11)

3.翟琳.对我国交通运输管理体制改革的探讨[J] .东北汽车运输，2005(02)

4.石亚军、施正文.探索推行大部制改革的几点思考[J] .中国行政管理，2008(02)

5.崔艳萍、唐祯敏、田志毅.交通行政的现代理念[J] . 内蒙古公路与运输，2004(02)

6.王四方. “大部制”改革研究综述及前瞻[J] .当代社科视野，2008(02)

7.乔木. 国外交通运输管理体制的特点[J] .交通企业管理,1994(06)

推荐访问:交通部 行政管理 交通