试论中国政府公共信息服务问责制改革的价值逻辑

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[摘要]中国政府公共信息服务问责制改革价值为何能够存在，中国政府公共信息服务问责制改革的价值内涵是什么，中国政府运用何种方式进行公共信息服务问责制改革，其间的判断和推理就是中国政府公共信息服务问责制改革的价值逻辑。中国政府公共信息服务问责制改革价值逻辑的一个层面是存在逻辑，即存在的条件，包括社会条件和问题条件。公共利益和问责效率是中国政府公共信息服务问责制改革价值的内容逻辑。遵循制度变迁规律和把握好行为的目的与手段的关系是中国政府公共信息服务问责制改革价值的行为逻辑。

[关键词]中国；政府公共信息服务；问责制改革；价值逻辑

[作者简介]邓集文，中南林业科技大学政法学院副教授，博士，北京师范大学博士后研究人员，湖南长沙410004

[中图分类号]D63　[文献标识码]A　[文章编号]1004－4434(2011)09－0041－05

一、中国政府公共信息服务问责制改革价值逻辑的提出

价值是一个错综复杂的、歧义丛生的概念。按照马克思的观点，“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”。马克思对“价值”概念的界定表明价值本质上是一个关系范畴：价值形成源自于主体需要；价值形成的条件是客体具有满足主体需要的属性和功能；价值形成的实质是主客体之间需要与满足关系的不断生成。日本学者牧口常三郎也持主客体关系论：“价值是客体与人之间的感情关系，它意味着在客体和评价它的主体之间产生的量的合宜。”“价值是权衡主客体关系的结果，是根据客体影响主体的作用范围和程度进行判断的结果。”这些看法具有合理性。的确，价值是客体的属性和主体的需要之间的相互依赖关系。

以上是从哲学角度对价值进行考察的。对于价值问题，还有逻辑学的考察方式。对价值问题的逻辑学考察，导致价值逻辑的产生。价值逻辑既是有关价值的。又是有关逻辑的，它是有关价值思维的逻辑学。价值逻辑研究注意的是人类价值思维中的逻辑现象，它力图说明人们价值思维与非价值思维的异同，揭示人类价值思维中最一般的规则和原理。长期以来，很多学者一直把价值命题排斥在逻辑学的大门之外，而事实上，在人们的思维中存在着价值推理。这给中国政府公共信息服务问责制改革价值逻辑的提出以有益启示。

中国政府公共信息服务(包括政府公共信息收集、加工和公开或政务公开)问责制改革价值是中国政府公共信息服务问责制改革本身满足人们需要的关系。中国政府公共信息服务问责制改革价值为何能够存在，中国政府公共信息服务问责制改革的价值内涵是什么，中国政府运用何种方式进行公共信息服务问责制改革。其间的判断和推理就是中国政府公共信息服务问责制改革的价值逻辑。任何改革价值的存在需要一定的条件；中国政府公共信息服务问责制改革价值的存在有了一定的条件；据此推出：中国政府公共信息服务问责制改革价值能够存在。由于上述推理的前提是关于“存在条件”的，所以从“存在条件”着手得出“中国政府公共信息服务问责制改革价值能够存在”的推理就是中国政府公共信息服务问责制改革价值的存在逻辑或条件逻辑。公共行政改革一般应以公共利益和行政效率为价值内涵；中国政府公共信息服务问责制改革属于公共行政改革：由此推知：中国政府公共信息服务问责制改革应以公共利益和问责效率为价值内涵。这一推理就是中国政府公共信息服务问责制改革价值的内容逻辑。中国政府公共信息服务问责制改革的事实是实然的，中国政府公共信息服务问责制改革的目标是应然的，实然与应然之间的关系是“在中国政府公共信息服务问责制改革中运用适當的方式有利于达成目标”。在此关系下，改革者应该运用何种适當的方式进行改革，这就是中国政府公共信息服务问责制改革价值的行为逻辑。中国政府公共信息服务问责制改革的价值逻辑可以在这三个层面上加以探讨。

二、中国政府公共信息服务问责制改革价值的存在逻辑

任何事物的存在都是有条件的。“一切以条件、地点和时间为转移。”因此，當代政府改革价值的产生、发展都要服从一定的条件。中国政府公共信息服务问责制改革价值逻辑的一个层面是其存在的条件，即存在逻辑。也可以说，中国政府公共信息服务问责制改革价值的产生、发展有其条件逻辑。

(一)社会条件

當代政府管理要具有合法性，其实质是要获得社会的认可。为此，當代政府在其管理改革中必须回应社会对它提出的各方面的要求。“公共管理的责任的基本理念之一就是回应。回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题。”當代中国政府在公共信息服务问责制改革中自然必须回应社会的要求或诉求。

當前，中国民众主要要求政府按照法规、规章规定公开有关信息。据报道，河南南阳公民王清依据2008年5月1日开始实施的《政府信息公开条例》，向南阳市181个行政部门提交了7项政府信息公开书面申请，要求这些行政部门公开“三公”消费情况。但是，得到的结果不如人意。2008年5月4日，湖南省汝城县黄由俭、邓柏松等5位市民请求县政府公开有关原县自来水公司改制的调查报告，县政府则以“调查报告不能代表政府意见，只是供领导参考使用的。因此，政府调查报告不属信息公开的范围”等理由拒绝公开。2011年2月12日，20多位老人来到了河南郑州市城乡规划局办事大厅，要求该大厅“信息公开窗口”公开信息，向他们提供“商业广场”项目的建设工程规划许可证，窗口工作人员让他们找郑州市城建档案馆咨询。老人们来到城建档案馆，要求提供相关信息。由于档案馆提供的复印件模糊不清，老人们要求城建档案馆或规划局盖上公章，但城建档案馆盖个公章要收两万元。于是，4月29日下午，他们到了郑州市人民政府行政复议中心，与郑州市城建档案馆的馆长“对簿公堂”。正因为有这类现象的发生，中国政府公共信息服务问责制才需要加以改革，以回应社会对充分公开政府信息的要求。这种社会要求或诉求就是中国政府公共信息服务问责制改革价值存在的社会条件。

(二)问题条件

中国政府公共信息服务问责制改革价值的存在逻辑的第二个内涵是价值存在的问题条件。中国政府公共信息服务问责制面临一定的问题，解决这些问题使改革有存在的价值。换言之。中国政府公共信息服务问责制面临的问题是其改革价值存在的条件之一。中国政府公共信息服务问责制面临的问题主要包括：其一，行政问责文化滞后。主要表现在政府官员责任意识缺失和公民问责意识淡薄。其二，有些责任不明确。比如市、县、乡镇政府主管部门公布环境信息的责任不明确，政府信息公开诉讼的一些证明责任不明确。其三，问责乏力。中国许多政务公开问责的含糊规定不便于操作，问责乏力在所难免。有些过于宽松的规定。也造成问责乏力。实践中，因不实行政务公开或实

行政务公开不力而受到处理的单位和个人为数不多。特别是《政府信息公开条例》实施三年多来，我们还未发现一起因政府信息公开不力而受到行政处罚的例子，更别说有关负责人受到刑事责任的案例了。而实际上《政府信息公开条例》实施三年多来发生过信息公开不力的事件。2009年6月17日，湖北省石首市一名酒店厨师自杀引发群体性事件，这一群体性事件起因于政府信息的不公开、不透明。事件发生后，石首市委书记和市委常委(公安局长)因“负有重要领导责任”和“负有直接领导责任”被免职了，决定是上级党委荆州市委作出的。这么一起震惊国内的群体性事件。并未按照《政府信息公开条例》处罚政府行政长官。

此外，目前中国公民对政府公共信息服务的问责得不到及时回应。2007年，陕西省镇坪县的“虎照之争”事件可以印证这种政府对公民的呼声、舆论的问责充耳不闻、沉默不语的情况。在整个事件中。周正龙造假的手段并不高明，但他却能在多个政府部门之间“过关闯将”：从最初的草率鉴定，到陕西省林业厅草率召开新闻发布会；从起初政府对媒体和公众要求信息公开所采取的“拖”字诀，到受到社会舆论强烈质疑后，漠视公众的知情权，在媒体的持续追问下，又念起了“默”字诀(从2007年10月12日开始至2008年6月29日上午为止，沉默不语长达261天)，直到硬生生将一个涉嫌诈骗的普通案件，一步步演变成举国关注的公共事件。这里，地方政府及国家相关部门对公民问责的不回应成为中国政府公共信息服务问责制改革价值的问题逻辑之一。

三、中国政府公共信息服务问责制改革价值的内容逻辑

(一)公共利益

作为一种公共行政改革，中国政府公共信息服务问责制改革价值的一个内容逻辑是公共利益。公共行政改革以公共利益为价值内涵之一。或者说。政府改革价值逻辑的内容层面的一个内涵是公共利益。肇始于20世纪70年代末期的西方发达国家进行的政府改革体现了重构公共利益实现机制的努力。各国针对官僚制的固有弊端进行了诸多方面的改革，种种改革措施都可以视为对公共利益的另一种认识或公共利益实现机制的一种转变㈣。尽管对公共利益的认识或公共利益实现机制发生变化，但公共行政改革对公共利益本身的追求没有改变。作为公共行政改革的一个组成部分，中国政府公共信息服务问责制改革价值的内容逻辑之一无疑是公共利益。

作为一种问责制度改革，中国政府公共信息服务问责制改革价值的一个内容逻辑是公共利益。行政人员要对公民负责，洞察、理解和权衡他们的要求和其他利益，虽然这是最不直接的责任，然而它却是最为根本的责任，因为公民是主权者，行政人员只是他们的委托人。“无论是按照正式的就职宣誓、政治伦理法规，还是法令，最终，所有的公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责的行为。”这一点对當前中国政府公共信息服务问责制改革尤为重要。在中国，人民是国家的主人，行政人员有责任维护人民的公共利益，且需要建立问责制度予以落实。作为一项问责制度，中国政府公共信息服务问责制的一个基本目的是维护公共利益。然而，中国政府公共信息服务问责制事实上还存在着一些缺陷，这些缺陷影响公共利益的实现，因而需要对该制度进行改革。公共利益的实现使中国政府公共信息服务问责制改革具有价值。从这个意义上说，中国政府公共信息服务问责制改革以公共利益为其价值的内容逻辑。

在中国政府公共信息服务问责制建设中，既要明确公共利益的核心地位，强化政府提供公共信息服务的职能，又要明确公共利益的表达和实现途径，加强社会管理。由于“在加强公民向政府表达需求的权力过程中就会体现出公共利益”，因而在中国政府公共信息服务问责制改革过程中，要通过培育公民的公共精神、鼓励公民参与问责来表达和实现公共利益。要加强法制化和制度化建设。通过法制，依法明确公民参与问责的途径、机制和程序，依法保障公民参与权利。对妨碍公民参与的行为，要依法予以纠正；对故意阻碍和破坏公民参与并造成恶劣影响的机关或个人，要依法予以惩处。只要公民参与的渠道畅通了，机制健全了，法制完善了，中国政府公共信息服务问责的民主化和法治化就有可能成为现实，公共利益也就会在公民的积极的参与过程中得以体现。

(二)问责效率

中国政府公共信息服务问责制改革价值的内容逻辑的第二个内涵是问责效率。“效率，意味着从一个给定的投入量中获得最大的产出。”公共行政改革追求行政效率的提高。像一些学者所说的那样，政府和国家的自身改革需要满足效率的目标；“公共部门改革的一个主要目标，是提高产品和服务提供的效率”。中国政府公共信息服务问责制改革需要在追求公共利益、社会公平的同时，把问责效率作为其价值逻辑的内容层面的一个内涵。

问责效率是中国政府公共信息服务问责制改革价值的内容逻辑之一。遵循这一内容逻辑，需要加强政府公共信息服务问责的分工、协作。提高其资金、资源的使用效率。具体而言，在中国政府公共信息服务问责制改革中，既要考虑问责质量的要求，又要考虑尽量减少使用资金、资源的成本，即达到支出最小化；要处理好问责结果与使用的资金、资源之间的关系，以较少的投入得到最大产出，即达到效率最大化；要处理好问责的预期结果和实际结果之间的关系，即达到结果最优化。这样，成本、结果的考量将促使中国政府公共信息服务问责的运行走向绩效化。

“责任不仅仅意味着在自己的权限内回答已经发生或正在发生的事情……在大部分场合下。责任还有另外一层含义，就是：你的回答或你的责任应该能够由监督主体依据一定的标准或预期通过测量来进行评估。”如果没有一个有效的工具对失责行为的性质、程度做出判断，那么问责就失去了客观性和准确性，问责效率也就无法得到保证。所以，遵循问责效率这一内容逻辑，还需要合理地设计中国政府公共信息服务问责的绩效评估指标。中国政府公共信息服务问责的绩效评估指标既要包含执行关于政府公共信息服务的法律、法规、规章的情况，也要包含政府机关及其工作人员在公共信息服务过程中廉洁自律的情况，还要包含政府机关及其工作人员是否严格从事公共信息管理与服务工作。是否在公共信息服务事业上取得显著的成效等。

四、中国政府公共信息服务问责制改革价值的行为逻辑

(一)遵循制度变迁规律

中国政府公共信息服务问责制改革价值逻辑的行为层面的一个内涵是变迁的逻辑。中国政府公共信息服务问责制改革具有制度变迁的属性。因而应當遵循制度变迁规律。社会制度变迁的“合目的性”与“合规律性”相统一的规律。社会制度变迁的自然演进与理性建构相统一的规律。是适用于任何社会制度变迁的普遍规律。毋庸置疑，中国政府公共信息服务问责制改革需要遵循上述规律。

社会制度变迁总是建立在一定的客观规律之

上的，有其不以人的意志为转移的内在规律性，总是表现出一定的稳定性和渐进性。这就要求中国政府公共信息服务问责制改革遵循渐进变迁规律，即在一定程度上维护已有的问责制的前提下，通过渐进改革或增量改革确立新的制度规则，逐步地实现从旧的问责制度向新的问责制度的渐进性变迁。社会制度变迁又是一个“合目的性”的过程。所以。在中国政府公共信息服务问责制改革中，要满足公民的知情权，满足民众对效率与公平的需要，尊重人民对新的问责制度的选择。比如，2008年，沈阳市民温洪祥递交申请表，要求沈阳市财政局等部门公开招待费用等财务项目；2009年，上海律师严名义提交申请表，要求国家发改委公布中央新增的四万亿投资中已经通过审批的项目的情况。此外，在“周老虎事件”、“躲猫猫事件”、地方官员他国“失踪”事件等出现之后，事件扑朔迷离，政府却保持沉默，于是就有公民持续跟进，要求政府澄清事实，给公众一个说法。对于这些涉及公民知情权的事情，必须采取有力措施督促政府履行信息公开的义务。

社会制度变迁不仅是合规律性与合目的性的统一，还是自然演进与理性建构的统一。社会制度变迁一方面是随着历史过程自然演化、自发完成的，另一方面是人的有意识活动的结果。“看不见的手与设计过程会在制度的历史中相互影响并发挥某种作用。”所以，中国政府公共信息服务问责制改革还要遵循制度变迁的自然演进与理性建构统一的规律。中国政府在进行公共信息服务问责制改革时，应當关注草根阶层问责中自发形成的一些新事物。例如，轰动全国的华南虎照的真假事件中，由于當时公共管理部门始终没有对华南虎照的真假给出一个权威说法，北京法律学者郝劲松以“信息公开申请人”的身份分别在北京和西安起诉国家林业局和陕西省林业厅。他对于真相的质疑和求索，折射出公民问责意识的萌发与觉醒。中国政府应该因势利导，建立信息公开问责的行政公益诉讼制度。同时，通过理性设计完善已有的问责制度，建构新的问责制度。

(二)把握好行为的目的与手段的关系

中国政府公共信息服务问责制改革价值逻辑的行为层面的另一个内涵是行为的目的与手段的逻辑。目的是主体依据外界情况和主观需要提出的行动目标；手段是为达到或实现目的主体所用的工具、操作方式、方法。一般来说，目的与手段之间的基本关系是：目的统帅手段，手段为目的服务；目的与手段非一一对应，同一目的可以有多种手段以供选择，同一手段也可以服务不同的目的。这种关系体现在中国政府公共信息服务问责制改革中，把握好行为的目的与手段的关系是中国政府公共信息服务问责制改革价值的行为逻辑。

中国政府公共信息服务问责制改革的两大基本目的是追求公共利益和问责效率。要达到这些目的，需要采取一定的手段。于是，把握好行为的目的与手段的关系成为一个现实命题。首先。中国政府公共信息服务问责制改革为实现公共利益而选择的手段，应當接受宪法和法律的限制。这就是说，需要运用法治手段来实现中国政府公共信息服务问责制改革的目的。因为现代社会的公共利益，首先就是社会正义本身；而现代法治背后的正义理念意味着，“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越”。其次，需要运用民主手段，即遵循人民主权原则、多数原则和平等原则来达到中国政府公共信息服务问责制改革的目的。在中国，为有效保障人民获取政府信息的合法权益，应當以广大人民群众为最根本的问责主体；在作出政府公共信息服务问责处理决定时，应當按照政府公共信息服务问责主体中多数人的意志做出决定，而不应當由部门领导个人做出决定；所有的政府官员在公共信息服务问责中的权利和义务都是平等的。最后，需要运用科学手段来达到中国政府公共信息服务问责制改革的目的。中国政府公共信息服务问责制是否是科学的，关系到其能否全方位发挥出的实际效能。为此。必须进行科学的责任设计，建立科学的问责标准。寻求科学的问责方法，促使中国政府公共信息服务问责制的绩效得以提高。

[责任编辑：周志华]

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