进城农民工子女义务教育供给问题研究

【摘 要】随着我国工业化、城市化进程的不断加快，大批农民涌入城市，进城农民工子女在城市居住和上学问题，对现有的义务教育的供给提出了挑战。保障进城农民工子女接受义务教育，不仅关系到城市的可持续发展和国家的繁荣昌盛，而且也关系到全面实现小康社会、教育公平和社会稳定的问题。本文运用公共经济学的理论，立足维护进城农民工子女义务教育公平权力，建立进城农民工子女接受义务教育经费筹措保障机制，寻求进城农民工子女义务教育发展中存在的问题并提出改进建议，把进城农民工子女义务教育纳入社会经济发展总目标中给予解决。

【关键词】进城农民工子女 义务教育 纯公共产品

现阶段我国进城农民工子女义务教育的供给与需求存在着很大的差距。截止到2012年底，我国城市农民工2.53亿，占农村非农就业总量的50.7%，加上0.4亿随迁家属约为2.9亿，如此庞大的农民工子女进城，导致流入地义务教育资源和教育经费的严重不足。这就需要从教育管理体制和公共服务机制上采取措施，加快推进政策目标的实现，促进义务教育均衡发展。

1.进城农民工子女义务教育的纯公共物品理论分析

1.1 进城农民工子女义务教育属于纯公共物品

在微观经济学中，将物品分为私人物品与公共物品，其理论依据是在物品使用或消费过程中是否具有排他行与竞争性；私人物品在其使用或消费过程具有排他性与竞争性，比如日常生活用品等；而公共物品在其消费过程中具有非排性与非竞争性，比如国防、环保等项目；同时具备非排他性与非竞争性的公共产品是纯公共产品，而同时具有公共产品和私人产品特性的产品称之为准公共产品。

关于教育的产品属性，一直是一个有争议的话题。义务教育到底是私人产品还是公共产品？抑或是纯公共产品？我国通过了立法的形式规定了每个公民必须接受九年义务教育，并将其作为一项国家的制度安排加以确定，义务教育供给是全国性公共产品，在普及了义务教育的地区，某个人接受了义务教育并不会妨碍其他人也接受义务教育，即义务教育具有消费上的非竞争性。同时，义务教育作为一种人为的制度安排，具有强制性，应由国家财政给予保证。所以，义务教育具有明显的纯公共产品属性。进城农民工子女义务教育作为义务教育的重要组成部分，也应确定为纯公共物品。

1.2 纯公共物品的供给模式

对于纯公共物品而言，从理论的角度来说，由于其具有完全的非排他性和非竞争性及其显著的外部性，所以应该由政府供给。义务教育作为公共事业，首先考虑的不是收费问题和边际成本问题，而是社会的整体利益。在成功普及义务教育的各国，均把义务教育作为准公共产品由政府全额提供。具体做法是各国均把义务教育所需经费纳入政府公共财政之中，以保证政府财政对义务教育的充分供给。

2.进城农民工子女义务教育供给的现状及存在问题分析

无论是从宏观还是从微观上看，进城农民工子女已形成一个庞大的特殊群体，从发展趋势来看，这个群体在城市的就学的人数将会越来越多。进城农民工子女能否公平而有效地享受城市义务教育供给，是全社会必须正视的现实问题。

2.1 进城农民工子女的就学渠道不畅

目前，进城农民工子女的就学渠道大致有五种：公立学校、贵族寄宿学校、民办简易民工子弟学校、流入地政府专门为农民工子女开设的学校和流出地政府在流入地开办的学校。 城市公办学校是进城农民工子女接受义务教育的主渠道，这些学校教学设施完备，管理规范，教学质量较高，农民工普遍愿意将自己的孩子送入这些学校就读。实际上，由于公办学校设置户籍门槛，以种种借口拒绝接收进城农民工子女入学，对进城农民工子女的入学条件加以限制，繁琐的进校程序和高额的借读费，导致进城农民工子女进入公办学校接受义务教育依然困难重重。所以，进城农民工子女大多选择在民办简易民工子弟学校、流入地政府专门为农民工子女开设的学校和流入地开办的学校就读。由此可以看出，由于进城农民工子女群体的特殊性，城市公办学校在承担进城农民工子女义务教育供给方面面临许多问题。

2.2 进城农民工子女义务教育的现状

国家关于解决进城农民工子女义务教育问题的相关政策出台后，各级政府采取积极措施保障进城农民工子女接受平等的义务教育的权利。客观地说，进城农民工子女在义务教育的初级阶段入学率还是很高的，但随着年龄的增长，尤其在义务教育高级阶段，这些流动子女的入学率逐渐下降，失学率逐渐升高。那些进入初中阶段就失学的进城农民工子女大多成为“第二代民工”。

2.3 进城农民工子女的教育经费不能及时划拨

现阶段我国义务教育实行“地方负责，分级管理”的教育财政体制，由户籍所在地政府主要负责进城农民工子女的义务教育，教育经费一律按户籍学生数下拨。一旦进城农民工子女离开流出地，相应的教育经费并不会随之转移支付到流入地城市。由于进城农民工子女存在很强的流动性，无法计算流入地进城农民工子女的实际数量，所以中央和地方政府无法划拨相应的教育经费，进城农民工子女接受义务教育的财政保障明显不足。

3.完善进城农民工子女义务教育供给的治理对策

3.1 完善进城农民工子女义务教育供给主体多元化，加大政府投入力度

逐步完善以政府投入为主的进城农民工子女教育供给制度，并且形成以政府投入为主，市场和第三产业投入为辅的进城农民工子女义务教育投入的供给体制。在市场经济条件下，政府在义务教育资源的配置中起着主导作用，其基本特征之一是教育经费主要由政府提供。政府投入不足是教育经费短缺的主要根源。政府应加大对进城农民工子女义务教育的投入力度，为进城农民工子女在城市接受义务教育创造条件。同时，政府应进一步明确在进城农民工子女义务教育中的责任，实行“中央政府埋单，地方政府管理”的义务教育运作模式。

3.2 构建多元化筹集进城农民工子女义务教育经费的机制

3.2.1设置进城农民工子女义务教育专项资金

建立一套经费筹措保障机制，将进城农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收进城农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费以维护学校的正常运转，是解决进城农民工子女接受义务教育问题最根本的途径。 因此，中央和地方应设立专项资金，并按照流入地进城农民工子女接受义务教育的实际数量来划拨教育经费和公用经费。同时，地方各级政府要将公办学校接受进城农民工子女的数目计入在校学生数中，并以此核定教职工编制。

3.2.2 地方政府要拓宽义务教育经费的筹措渠道

为了缓解公办学校承受的压力，有效挖掘利用多种力量、多渠道办学，发挥社会力量，鼓励支持社会团体、个人服务于广大进城农民工子女的民办学校，是解决进城农民工子女接受义务教育的有效途径。经过扶持和规范管理，民办组织和个人办学既可以拓宽义务教育经费的渠道，又可以缓解经费的短缺问题。同时，要充分发挥市场筹资的功能，通过债券、股市等多渠道进行教育筹资，为我国教育事业的发展提供政府以外的第二财力支持，从而进城农民工子女接受义务教育的权利得到了有效地保障。

各级政府要把进城务工农民随迁子女义务教育纳入公共教育体系，合理配置义务教育资源，健全政策保障体系和执法监督机制，优化教育环境，确保进城务工农民随迁子女九年义务教育普及程度达到当地水平。

3.2.3 完善和改进推行教育券制度

教育券是美国经济学家弗里德曼1955年首次提出的，教育券又称教育凭证，是在教育领域中试行的代币券，是指国家法定的义务教育阶段内，按规定每个适龄儿童都应得到的，国家对其享受最基本受教育权利提出的最基本待遇，代币券所占经费应含在国家所拨经费之中，也可称其为“人头费”。 我国应借鉴发源于西方国家的教育券制度的作法，让生源流入地政府、流出地政府以及流动人口家庭三方共同承担流动学童的教育成本。教育券—作为对现行义务教育投资体制的补充，能弥补基础教育经费拨款方式对流动学童接受义务教育的投资盲点，从制度上保障流动学童接受教育。

由于我国基础教育资金教为匮乏的情况，中央政府应发行不同面值的义务教育券，面向流动人口试行“义务教育券”制度，将义务教育经费以教育券的形式发放给流动子女的父母，让其帮助子女选择学校，以打破地域限制的方式保障进城农民工子女平等接受义务教育的权利。 （见图1-1）

图1-1 进城农民工子女义务教育经费分配流程图

3.3 建立进城农民工子女义务教育经费财政转移支付制度

由义务教育具有外部性，在财政资金的约束下，中央政府应对教育资源实行以流动子女为导向的转移支付制度，从而保障教育经费供给，同时也满足了进城农民工子女义务教育的需求。针对不同的地区，应设立适合当地的教育财政转移支付拨款配套率。在原有义务教育资源短缺的贫困地区中，中央政府建立专项的义务教育财政转移支付拨款制度，用于提供义务教育学校的建设。同时，可以缩小地区间义务教育资源配置不均衡的差距。然而，在农民工子女相对流入较多的地区，政府应根据流入地对实际流入学生统计的数量，建立定期、合理的转移支付制度。即设立农民工子女义务教育专项经费，划拨到农民工子女流入地区，对流入地义务教育进行扶持，减轻流入地的财政压力，对于地区差异造成的教育资金缺口，应根据明确的拨付责任由中央或省级政府统一拨付补贴，建立农民工子女义务教育经费财政转移支付专项拨款制度、改革现有的教育财政分权制度；鼓励城镇公办学校接受容纳农民工子女、消除对农民工子女的歧视和不公平的收费现象。

国家财政部、国家发改委下发文件通知，决定自2009年1月1日起，在全国取消和停止征收100项行政事业性收费，基中就含有义务教育借读费，为进城农民工子女义务教育减轻了较大的经济负担。中央从对各省的税收返还中提取农民工子女义务教育专项经费，在根据各地的农民工子女人数确定不同的数额，通过转移支付的方法将款项下拨到地方财政，为保障政策执行的资源供给，体现财政的公平性，进城农民工子女义务教育经费“应随人走”，由于拨款数额与农民工子女的数量相关联，所以在实践中可以给各地积极解决农民工子女义务教育问题形成了正激励，因此可以激发各地不断地去主动承担农民工子女义务教育，从而真正实现农民工子女义务教育的“同城待遇”。

3.4 鼓励城镇公办学校接受容纳进城农民工子女接受义务教育

虽然政府勒令取消“借读费”或“赞助费”，但是一些城镇公办学校仍然巧立名目，设置各种门槛来阻止进城农民工子女入学。各种各样的收费给进城农民工子女顺利接受义务教育造成很大的阻碍，由于大部分农民工收入有限，其子女因上不起学而辍学失学在家，甚至还有部分农民工为了孩子能接受正常的义务教育而负债累累。更重要的是，交额外费用的做法无形中就彰显了农民工子女受到不公平的待遇，使农民工子女产生了自卑的负面心理影响，不仅不利于他们的健康成长，也不利于他们的学习和生活。因此，鼓励城镇公办学校给他们提供一个公平的发展机会和学习环境，公办学校要免除进城农民工子女所有额外的收费。同时，政府应该给予公办学校适当的经费支持，把进城农民工子女的教育经费问题与城市居民的子女教育一样同等对待。同时，也可以实行奖励制度来提高城镇公办学校接受农民工子女义务教育的积极性。让每一个进城农民工子女都能享受同等的国民待遇，享受国民经济发展的成果和城市的教育资源，最终形成一个自由、流动和公平的义务教育体系。

参考文献：

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[2] 陶学荣，陈泽鳌.完善进城市农民工子女义务教育经费保障机制研究[J].大江周刊（论坛），2010（36）

[3] 贾波，王德清.农民工子女义务教育经费供给机制探析[J].西南农业大学学报，2008（196）

[4] 李文彬. 农民工子女义务教育财政供给机制研究[J]. 教育发展研究，2010（12）

（作者单位：河北大学；河北 保定 071002）

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