对“新机制”的几点宏观思考

【编者按】

2005 年12 月24 日，国务院下发（2005）43 号文件《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确指出，我国将按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制（以下简称“新机制”）。

在“十一五”规划的五年（2006 年—2010 年）中，我国将累计投入总额达270 亿美元（约合2180 亿元人民币）的资金用于全部免除农村义务教育阶段中小学生的学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书，补助贫困寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。“新机制”给我国教育投资体制带来了哪些挑战？对缓解农村中小学办学困难发挥了哪些积极作用？还存在哪些需要改进与完善的地方？为深入探讨相关问题，本刊特编发一组文章，从多个角度切实关注“新机制”下农村义务教育所面临的机遇与挑战。

自2005 年底《通知》发布以来，全国各地纷纷根据本地区情况积极开展工作。两年来，“新机制”已经给农村义务教育带来了勃勃生机。“新机制”还有哪些需要继续完善的地方？“新机制”能否支撑得起农村教育发展之重？这些问题都值得探讨。

一、我国现行农村义务教育投资体制存在的问题

1. 我国教育投入总量依然不足，教育投入的结构不合理国际上通常用公共教育支出占GDP 的比重来衡量一国的教育投入状况。2003 年，世界银行对世界各国教育支出占GDP 的比例进行了统计，其结果是：英国5.48%，法国5.91%，德国4.70%，韩国4.62%，新西兰6.70%，古巴9.23%，丹麦8.39%， 世界平均值为4.66%。而中国的这一数据一直在百分之二点几左右徘徊， 2006 年这一比例为2.27%，距离世界平均值还有相当长的一段距离。

在这种总量不足的前提下，我国教育投入还存在严重的结构性问题。基础教育与高等教育的投入呈现“倒金字塔”形势，高等教育投入多，基础教育投入少。2007 年，在全国政协十届五次会议中，政协委员朱永新在《关于在农村实行免费义务教育的提案》中提出，长期以来，我国各级各类学校教育经费总投入中义务教育阶段所占比例过低，义务教育经费投入占总投入的比例始终低于60％，而农村义务教育投入占总投入比重近年来还不足30％。

2. 中央和省级政府在义务教育投资格局中承担较小，县级财政承担能力弱

据国家统计局有关资料显示，当前我国县乡两级财政收入仅占全部财政收入的1/5 左右，但其承担的教育支出所占的比重则较大。

“以县为主”后，虽然农村义务教育的投资主体由乡镇提升到县级政府，但也只是将原来乡镇的负担上移给了县级财政，并未改变县乡两级财政总体的负担比重。在许多地区，县乡财政一直都没有完全分开。以少于20% 的财政收入，负担超过80% 的义务教育支出，这显然不符合财权与事权相对等的原则。实行“新机制”后，虽然中央、省、地（市）承担了农村义务教育阶段学生的学杂费和贫困学生的课本费，初步建立起危房改造机制，但是教职工工资等占大头的人员经费仍全部由县级财政负担。有关资料显示，我国目前尚有592 个国家级贫困县，这些县级财政，很大一部分属于“吃饭财政”，甚至不少是“举债财政”。“以县为主”后，乡镇政府及村级组织对中小学在资金上基本不再投入，县级财政既要保证教师工资按时足额发放，又要负担起学校公用经费、基础设施配置、贫困寄宿生生活补助等硬性支出，其保障力度可想而知。

3. 义务教育财政转移支付制度在平衡地区间教育投入的差距方面作用不大

教育财政转移支付是我国财政转移支付体制的重要组成部分，中央每年都拿出一部分资金，重点解决一些困难地区特别是少数民族地区的教育财政困难。财政转移支付分为一般性转移支付与专项转移支付。一般性转移支付包括税收返还与过渡时期转移支付两部分，基本上起不到转移支付的作用；专项转移支付则主要用于平衡各地区之间公共服务水平的差距。但由于前者数量大而后者数量小，所以财政转移支付制度对缩小各地区公共服务水平的差距作用甚微。专项的教育转移支付资金多用于一次性或临时性的项目，对学校的经常性经费没有多大影响，只能解决一时之急，并不能从根本上缩小各地区公共教育服务水平之间的差距。同时，由于我国义务教育转移支付制度没有具体法律条文和制度方面的约束，所以中央政府的这种专项资金既不是固定的，也不是经常性的，随意性较强。

二、解决我国现行义务教育投资问题的对策

1. 国家加大总体投入的力度我国教育投入占GDP 的比例偏低，严重制约着我国农村义务教育的正常发展。中央政府必须加大对教育的投入，严格按照法律关于教育经费增长的规定安排教育经费预算，确保财政投入主渠道的到位和预算内教育拨款的稳定增长，争取能在2010 年实现教育投入占GDP的比例达到4% 的目标。同时，力争教育投入向农村义务教育倾斜。

2. 加大中央和省级财政的投入力度

目前，世界上多数国家都是由中央和省级政府负担基础教育经费的较大份额。尤其对农村义务教育的投入，中央和省级政府应该多承担一些责任。在欧洲多数国家，中央政府负担基础教育经费的比例一般为50% 以上，有的高达90% 以上。在美国，55％左右的经费由联邦政府和州政府承担。

3. 充分发挥财政转移支付制度的作用

可以结合各省的具体情况，考虑设立省级与中央级的最低生均经费标准，明确义务教育转移支付的比例，逐步建立用于经常性经费（教师工资和公用经费）的较为规范的专项教育财政转移支付制度。

考虑建立科学规范的教育财政转移支付模式：（1）在进行纵向的转移支付的过程中，改革原体制中的税收返还方式，抑制地区间贫富差距不断扩大的趋势。（2）注意形成规范的横向均衡机制，将经济发达地区的一部分收入转移到欠发达地区。（3）注意一般性转移支付和专项转移支付之间的比例，适当增加一般性转移支付的份额，减少专项转移支付的份额，以利于增加经济落后地区的教育经费。

4. 根据不同地区的具体情况，调整义务教育的投资主体

当前，我国东西部差距、城乡差距有进一步加大的趋势。东部最富省份与西部最穷省份的人均GDP差距已扩大至10 多倍，实际的城乡收入差距达到5 ～ 6 倍。因此，在农村义务教育投入上，可以因地制宜，针对不同省份、不同地方的经济情况，合理确定中央和省级、地方的出资比例。

比如：东部经济发达地区，县级政府有财力和能力来保障本地区义务教育经费的投入，那么就可以坚持“以县为主”的投资原则。

对中西部经济欠发达地区，可以将农村义务教育的投资主体上移，以中央、省、地（市）级财政为主，县级财政为辅，并在中央、省、地（市）和县之间规定一个具体的投入比例。比如: 可以按照财政收入比例确定对教育的投入比例。对于国家级贫困县，则可完全由中央、省和地（市）级财政负责，以中央为主，省级和地（市）级政府为辅，给县级政府以更大的空间发展本地区经济。

5. 拓宽筹资渠道

虽然“新机制”缓解了教育经费紧张的局面，但目前农村义务教育经费完全由国家长久埋单的时机尚未完全成熟，我们必须通过其他渠道尽可能多地筹措经费。比如：（1）支持私人资本进入义务教育领域。从政策等多方面支持民办学校发展。（2）发挥慈善组织的作用。使关心教育事业的慈善组织加大对农村义务教育的关注力度。（3）建立义务教育发展基金。接受来自世界各地的捐赠与资助。（4）发行义务教育彩票。借鉴发行体育和福利彩票的经验，让全社会都关注农村义务教育。（5）发行教育债券。如教育公债、教育基金等，借助市场经济手段聚拢社会资金。

参考文献：

[[1] 赫志军，曾天山. 我国义务教育财政体制的宏观分析[J]. 教学与管理，2002，(7).

[2] 范先佐. 改革我国现行义务教育投资体制的设想[J]. 江汉大学学报，1999，(2).

[3] 谢秀英. 我国义务教育财政问题探讨[J]. 陕西师范大学学报，2003，(1).

（编辑孙金鑫）

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