充分发挥财政职能,实现粮食生产可持续发展

2012年，我国粮食产量达到11791亿斤，实现半个世纪以来首次“九连增”，而目前世界主要产粮国中，仅有美国、印度曾出现过“五连增”。粮食生产的“九连增”，是党中央、国务院多年来高度重视粮食安全问题和“三农”问题的结果，彰显了中国特色社会主义制度的独特优势。其中，日趋完备的强农惠农富农政策体系的建立和落实，为我国粮食生产实现“九连增”发挥了尤为重要的作用。

一、一系列强农惠农富农政策的建立和落实，有力地促进我国粮食生产的发展

（一）全面取消农业税，逐年增加种粮补贴、稳步提高粮食收购价格、逐步推广农业保险，不断完善种粮收益保障政策，调动农民种粮积极性。全面取消农业税，直接减轻农民负担；实施种粮补贴（包括粮食直补、农资综合补贴、农机购置补贴和良种补贴，下同）政策，直接增加农民收入；积极支持国有粮食收储企业实行最低收购价政策和临时收储价收购政策性粮食，确保粮食收购价格逐年提高，促进农民增产增收。积极推广农业保险补贴政策，为农业生产提供风险保障。这些政策措施，极大地调动了农民种粮积极性。初步统计，2003—2012年，我国粮食播种面积年均增长2000万亩，为实现“九连增”提供了物质保障。

（二）加大农业基础设施和农业科技投入，完善粮食生产支持政策，提高粮食综合生产能力。中央财政通过中央基建投资、小型病险水库、中小河流治理、土地整治和农业综合开发等多渠道，支持农田水利设施和高标准农田建设，我国灌溉水利用系数从2000年的0.43提高到0.51，有效灌溉面积达到9.25亿亩。通过农业科研与开发项目、农业技术推广农业科研成果转化、高产创建项目等渠道，支持农业科技研发、自主创新、农业技术推广和服务体系建设，目前我国农作物良种覆盖率超过95%，农机作业水平10年提高了22.5个百分点。上述政策措施的实施，有效提高了我国粮食综合生产能力，粮食单产水平大幅提高。初步统计，我国粮食单产由2003年578斤增加到2012年706斤，增长了约20%，位于国际先进水平。

（三）促进粮食流通体制改革，健全粮食储备体系，完善市场调控政策，确保粮食供应和价格稳定。采取一系列措施，推进粮食流通体制改革，构建粮食市场调控体系，既有效促进了种粮农民收入的增长，又实现了粮食市场价格的稳定。一是帮助粮食企业解决“老粮、老账、老人”问题，剥离粮食政策性亏损挂账，减轻企业利息负担，增强企业竞争活力。二是积极支持国家储备体系建设，增加储备规模，增强国家粮食市场调控能力。三是积极完善粮食市场调控机制，出台并逐步完善最低收购价政策、临时收储政策，探索形成政策性粮“挂牌收购、公开竞卖、顺价销售、财力保障”的运作机制；建立健全中央储备粮管理体制、全国竞价交易平台，在特殊年份实行运费补贴和加工补贴，通过政策性粮销售、粮食跨省移库、完善网点建设、积极利用国际市场等方式，有效应对国际金融危机和三次全球粮食危机，避免粮食价格大起大落。

（四）建立和完善粮食主产区利益补偿机制，提高粮食主产区人均财政支出，调动粮食主产区地方政府抓粮积极性。中央财政在不断加大对粮食主产区一般性转移支付的基础上，建立了产粮大县奖励制度，并辅之以取消主产区粮食风险基金地方配套、农业投资配套、消化政策性粮食财务挂账等措施，加大对粮食主产区的补偿力度。取消主产区粮食风险基金地方配套，扩大主产区粮食风险基金规模，减轻粮食主产区地方财政负担。上述政策有效地增强了粮食主产区财政能力，确保了粮食主产区政府正常运转以及教育、医疗、卫生、文化、社会保障等社会事业均衡发展。

二、“九连增”后粮食增产难度和市场调控压力将加大，粮食安全形势不容盲目乐观

（一）现阶段我国粮食供求仍处于紧平衡状态。2004年以来，我国粮食生产实现了“九连增”，虽然较大程度上改善了三大主要粮食品种的供求状况，三大粮食品种库存占消费比例都有较大提高，但整个粮食供求关系仍处于紧平衡状态，每年仍要进口大量的大豆和油料油脂等粮食作物。据《全国粮食供需平衡调查报告》统计，2004年全国粮食产消总量差额为-428亿斤，2011年虽有缩小仍高达-173亿斤。据有关部门测算，我国每年食用油需求量约为2600万吨，而国产油料生产的食用油不足700万吨，食用油消费对外依存度高达75%。可以说，13亿人口的食用油消费基本上是靠外国供应或者说“外国控制”。

（二）我国粮食生产“九连增”后继续增产的难度加大。一是继续扩大粮食生产的水、土等资源约束加剧。在工业化、城镇化加速推进过程中，集约、节约用地机制尚未建立，大量耕地被占用。人口稠密、经济发达的华南、华东地区同时也是优质耕地地区，“占补平衡”政策实际上是“占优补劣”，单位土地面积粮食生产能力明显下降。目前我国粮食复种指数已达1.34，在世界产粮大国中名列前茅，继续提高难度加大。我国人均水资源量仅为世界平均水平的1/4，而且区域分布、季节分布极其不均，“北少南多”的水资源格局，进一步加剧水资源供需矛盾，东北、华北主产区扩大粮食生产前景堪忧。二是粮食单产提高难度加大。目前，全局突破性、区域带动性强的新品种、新技术储备不足，依靠单项技术突破大幅提高单产的难度越来越大。另一方面，随着化肥施用量的增加，土壤板结、理化性状变劣，植被破坏，水土流失，土壤有机质明显减少，耕地质量全面下降。此外，随着全球气候变暖，极端灾害性天气频发，粮食生产遭受自然灾害的风险也在增大。

（三）种粮比较效益偏低，财政补贴政策的效应呈递减之势，农民种粮积极性和地方政府抓粮积极性不高。一是受农资价格、土地承包费用和劳动力价格上涨等因素影响，我国粮食生产成本不断攀升将成长期趋势，虽然通过增加补贴、提高收购价等政策，粮食生产亩均收益有所提高，但与种植经济作物和外出务工相比，种粮比较效益依然偏低。多年来中央财政不断加大对种粮农民补贴，种粮补贴增幅较大，对于农民收入增长起到一定的作用，但仍未能解决种粮比较效益低的问题。值得注意的是，随着水稻、小麦和玉米价格大幅上涨，种粮补贴对农民收入增长的贡献从2010年开始呈下降之势。据我们测算，2004—2011年，三大主粮总成本由395元/亩增加到791元/亩，亩均纯收益由197元增加到251元；而种粮补贴亩均数额由9.5元增加到83.3元，相对总成本或亩均纯收益的比例都有一个先升后降的过程。这表明，种粮补贴无论是弥补成本上升，还是拉动农民收入增长，其作用都在相对减弱。二是相对于二、三产业而言，粮食生产对GDP、财政税收和就业的贡献都很低，粮食主产区财政经济不发达。“粮食大县、经济小县、财政穷县”，不仅严重制约着主产区社会经济全面发展，也不利于调动粮食主产区地方政府重视粮食生产的积极性。

（四）粮食需求刚性增长，消费结构性矛盾日益突出。首先，受人口增长、人均收入提高、人口城乡结构变化等因素影响，我国粮食消费总量将持续刚性增长。从趋势看，口粮消费相对平稳，饲料和工业用粮增速较快。特别是，随着能源价格上涨和生物燃料产业崛起，工业用粮需求增长更快。未来一段时期，我国玉米深加工需求增长将明显快于玉米产量增长，“工业用粮与人、畜争粮”的矛盾将进一步突出。而且，随着生活水平的提高和膳食结构的改善，粮食品种消费结构矛盾将逐步显现：小麦消费需求稳中略增，但品种优质率有待提高；大米口粮消费的比重逐步提高，粳米消费将继续增长，南方地区水田减少，水稻种植面积下降，稻谷供需总量将长期偏紧；养殖业、工业用玉米增长较快，玉米供需关系日益趋紧；大豆、食用植物油消费依然增长强劲，进口依存度高的状况难以改变。其次，“北粮南运”、产销分化特征将更加明显。一方面粮食生产越来越向北方集中，黑龙江、吉林、河北、河南等北方七省粮食产量占全国比重由2003年40%提高到2011年46%。另一方面主销区粮食消费自给率越来越低，北京、天津、上海、浙江、福建、广东和海南等7个主销区自给率由2003年42%下降到2011年34%。产销地区格局的这一变化，无疑将加大粮食流通成本，增大实现粮食供求地区平衡的难度。

（五）我国国内粮食市场受国际因素影响日趋复杂、日益加深。首先，国际粮食价格的影响因素日益复杂化。随着现代粮食生产中能源消费比重的提高以及生物燃料产业的兴起，能源价格成为影响粮食价格的重要因素。作为大宗商品的粮食具有“金融属性”，越来越成为国际游资逐利的投资品和资本品，国际粮食价格的形成机制发生根本性变化，单纯依靠调节供求难以调控和稳定粮食市场价格。目前，跨国公司不仅在农业技术研发、农业生产资料生产和供给、农产品加工和贸易、食品零售等环节已经形成垄断控制，而且还通过政治游说控制了国际粮食贸易规则和政策环境的话语权。其次，近几年来，国际主要粮商相继进入我国粮食加工和流通领域，这些企业资金实力雄厚、生产技术成熟、营销网络健全、产业链长，对我国粮食市场的影响和控制日益加强。2000年以来，外资企业开始进入我国大豆加工行业，并逐渐占据我国食用油市场主导地位，现又开始布局口粮市场，在粮食主产区建立大型面粉、大米加工企业。2011年，外资企业饲料、食用植物油产量所占比重分别提高到16%、46%。这值得我们关注和警惕。

三、进一步发挥财政职能，在“九连增”的高起点上确保国家粮食安全

（一）强化对粮食安全重要性的认识，切实落实地方政府保护耕地等资源的责任。各级政府要深刻认识我国粮食供求将长期处于紧平衡状态的基本国情，充分认识到粮食安全对国计民生的重大意义。切实落实最严格的耕地保护制度，加快改革土地征占制度，完善“占补平衡”政策，加大基本粮田保护力度，坚决守住18亿亩耕地红线。按照主体功能区建设的要求，将基础条件好、生产水平高的粮食产区明确划为粮食生产主体功能区，其基本农田永久固定，严禁征占或改变用途；与此同时，探索建立耕地保护利益补偿机制和区域利益调节机制，改革粮食生产主体功能区党政干部绩效考核机制，强化主体功能区地方政府粮食安全责任。

（二）继续发挥价格、补贴对粮食生产的激励作用，加大粮食主产区利益补偿，调动农民种粮积极性和地方政府抓粮的积极性。不断完善最低收购价政策，建立起综合考虑农业生产成本变化、农民生产效益以及物价上涨水平，稳定提高粮食最低收购价格的长效机制，充分发挥价格机制在促进农民收入增长、调动农民种粮积极性方面的引导作用。进一步完善财政补贴政策，充分发挥财政补贴在调整粮食生产结构、转变粮食生产方式和提高粮食生产效率方面的促进作用。粮食直补和农资综合补贴的改革和完善，既要考虑到种粮成本的合理控制，防止农民种粮成本过度上涨；又要在稳步提高种粮农民“普惠”水平的基础上，逐步向种粮大户的倾斜，鼓励粮食适度规模经营。研究实施冬闲田开发利用财政补贴试点，鼓励南方地区农民种植油菜籽等油料作物，逐年提高国内菜籽油料供应能力。进一步完善产粮（油）大县奖励制度，逐年提高产粮大县奖励资金规模，实现粮食主产区产粮大县人均财政支出达到本省平均水平。在此基础上，进一步探索建立对粮食主产区利益补偿的长效机制，逐步提高粮食主产区人均财力水平，促进粮食主产区教育、医疗、卫生、文化、交通和社会保障等社会事业发展。

（三）建立促进粮食生产能力提高的长效机制，确保粮食综合生产能力不断提高。首先，继续加强农业基础设施建设。支持沃土工程、种子工程、植保工程、节水农业、中低产田改造、大型商品粮基地等一批重大粮食工程项目建设，不断提高粮食综合生产能力。改革农村小型农田水利工程管理体制，积极引入市场机制，鼓励和引导金融机构加大小型农田水利工程建设的投入。加快南水北调工程建设，支持西北、西南地区发展旱作农业。集中财力加强东北和华北粮食主产区蓄水工程和灌溉工程建设，减少地下水资源开采，保护农业生态环境。其次，加强农业科研能力建设，创新科研体制机制，攻关重大品种和关键技术，加快推进农机、农艺和品种融合，完善农业技术推广体系，提高粮食科技支撑能力。加强制种基地和粮食良种繁育基地建设，培育壮大种业龙头企业，提升良种生产和供应保障能力。

（四）积极推动土地经营的适度规模化、集约化，提高粮食生产组织化程度。在坚持现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，按照依法自愿有偿的原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向农业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。落实扶持政策，支持发展农机专业合作社、植保专业服务组织、抗旱专业服务队、农民用水户协会等，提高粮食生产专业化、社会化服务水平。支持发展农业职业教育，加强农业职业教育和职业培训基地建设，鼓励大中专毕业生回乡创业，努力培养有知识、善经营、会管理的职业农民。

（五）进一步完善粮食流通体系和市场调控机制，确保粮食的保供稳价。尽快启动“北粮南运”运输能力建设，一方面加大铁路运力建设，将铁路运力向东北水稻主产区倾斜，对粮食入关优先安排运输；另一方面加大铁海联运节点工程建设，提高粮食运输的综合能力。加强粮食市场设施建设，尽快新建和改建一批高标准的粮食仓储设施，在全国规划建设一批辐射全国、连接国际的国家级大型粮食批发市场；加强粮食市场信息化建设，支持兴办综合性、专业性的区域粮食服务中心等公共服务平台，提高粮食物流效率。充分运用财政贴息、运费补贴等政策促进产销合作方式和机制的创新，推动粮食产销有效衔接。进一步完善中储粮管理体系，完善进口转储机制，优化储备布局和品种结构。加强地方粮食储备体系建设，加强粮食应急加工和供应网点建设。积极探索国家储备粮的收购、轮换与种粮大户或专业合作社的订单衔接。

（六）支持和促进国内粮食加工业的发展，确保国内粮食流通市场的可控和话语权。严格禁止外资直接进入粮食收购市场，充分利用土地政策、环保政策等多种手段适度控制外资粮食企业在国内的扩张。运用税收、补贴、贴息等政策措施，大力扶持国内骨干粮食企业，打造一批产业链齐备、技术水平先进、加工销售一体化的粮食食品生产基地，鼓励和支持粮食加工企业规模化和集群式发展，合理布局产区与销区。鼓励和支持国内大型粮食企业通过收购、参股、兼并等方式到国外建立粮食生产基地和仓储设施，拓宽进口渠道。完善期货交易制度，引导国内企业通过联合采购等途径，提高谈判能力。大力培养粮食国际贸易人才。

（作者系财政部经济建设司副司长）

责任编辑：宗宇翔

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