推进资源型产品价格改革的几点思考

推进资源型产品价格改革的几点思考　　

  党的十八大报告提出，要深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。这为我国在下一阶段更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，进一步完善资源有偿使用制度，建立科学的生态补偿制度，提高资源配置效率，指明了方向，明确了目标。　　

  资源性产品主要包括水、能源、矿产、土地四大类产品，是经济社会发展的战略性资源和人类赖以生存的重要物质基础。如何获得并高效利用资源，是实现我国经济社会可持续发展，建立美丽家园必须解决的突出问题。改革开放以来，特别是十六大以来，我国在价格改革方面取得了举世瞩目的成就，基本建立起国家宏观调控下主要由市场形成价格的机制。近年来，我国资源性产品价格和税费改革步伐加快。继2011年出台煤炭电力价格综合调控方案和实行居民阶梯电价指导意见后，2012年《政府工作报告》又提出，在全国范围实施原油、天然气资源税从价计征改革，出台营业税改征增值税试点方案。现在，这些改革正在全面推进，对促进生产流通，活跃城乡市场，改善人民生活，扩大对外开放，保持国民经济全面协调可持续发展，发挥了积极作用。　　

   但也应看到，我国价格形成机制还不完善，特别是由于种种原因，资源性产品价格和税费改革相对滞后，在一定程度上制约了市场机制作用的有效发挥。主要问题体现在：一是受体制因素的制约，资源性产品价格市场化程度尚不令人满意，价格没有真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度，缺乏对投资者、经营者和消费者的激励和约束作用。随着我国工业化、城市化进程的加快，传统的低价格政策客观上加剧了资源浪费和环境污染。以水为例，我国人均水资源占有量仅为世界的1/4，是13个人均水资源最贫乏的国家之一。近年来，我国水污染日益加重，治理成本大大提高，而水价长期偏低、污水处理费不能弥补治理成本，进一步加剧了用水紧张和水污染状况。二是资源性产品的价格构成不合理。许多资源性产品的价格只反映资源开发成本，生产过程中资源破坏和环境污染的治理成本没有体现在价格中，外部成本没有内部化。三是资源性产品之间比价关系不合理，天然气等价格明显偏低。四是资源性产品市场体系不健全，在国际市场资源性产品价格形成过程中缺乏应有的话语权。长期以来，我国实行资源性产品低价政策，在使“中国制造”产品畅销世界的同时，也使国内能源资源大量流向海外，在国际分工和国际贸易中造成对外国消费者的间接能源补贴，为世界财富的增长做了贡献。特别是在境外资金大量投入内地各种能源消耗领域并以资源性产品的形式走出国门的今天，能源低价格政策和现实的贸易结构却使得我国承担着更大的能源环境责任。因此，资源性产品价格改革不是单纯地与国际接轨问题，而是树立互利合作、多元发展、协同保障的新能源观，在世界能源价格治理结构的舞台上不断增强国际话语权以维护国家经济安全的问题。　　

  深化资源性产品价格改革要正确认识资源产品价格所包含的经济利益关系，更好地利用资源性产品价格手段，合理调节各方利益关系，加快形成有利于科学发展的价格体制机制。有关专家认为，根据我国的国情，深化资源性产品价格和税费改革应当坚持和遵循以下几个基本原则——　　

   坚持市场导向的原则。在尊重价值规律的基础上，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制，真实完全反映资源价值，正常灵敏传递经济信号，促进资源在不同行业、部门、地区之间自由流动，在更大程度、更大范围上发挥市场在资源配置中的基础性作用。　　

   坚持有效竞争的原则。在不具有自然垄断特征的资源性产品生产和流通领域引入竞争机制，稳步放松政府对资源性产品市场价格的管制，放宽部分资源性产品垄断领域的市场准入。同时，完善政府价格管理职能，对仍具有自然垄断特征的资源性产品价格进行科学管理和有效监督，建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的资源价格管理体制机制，充分发挥价格对引导经济行为、调节利益关系、激发经济活力、调整经济结构的积极作用。　　

   坚持明晰产权的原则。建立和完善资源产权制度，科学配置初始资源产权，实现自然资源资产化管理，理顺资源性产品价格与税费关系，加快建立健全资源有偿使用制度和生态补偿机制，着力构建一个“价、税、费”联动并通过税收手段对价格收益进行有效调节的资源调控政策体系，增强政府的能源供给调控能力和能源价格间接干预能力。　　

   坚持节能增效的原则。合理制定资源性产品价格政策，理顺资源性产品价格关系，健全资源性产品价格构成，建立有利于资源节约与合理开发的价格机制，通过价格激励，引导并形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，提高能源资源利用效率，增强可持续发展能力。　　

   坚持以人为本的原则。在兼顾生产者、经营者和消费者利益的同时，妥善处理资源性产品价格调整对困难群众生活的影响，逐步健全资源性产品成本和收益的合理分配机制，建立资源性产品价格调整与困难群众补贴标准联动机制，保障每一位公民能在自己可承受的价格范围内获得基本的能源供应与服务。　　

   坚持国家安全的原则。充分利用两个市场、两种资源，全面考虑国内能源市场成熟程度，防范国际能源市场价格剧烈波动的冲击，在资源性产品全球贸易中赢得价位合理、渠道正常、市场有序的定价权和话语权，以积极的态度探索建立与国际适度对接的资源性产品价格形成机制，推动建立平等参与、合作包容的全球资源性产品价格治理体系，不断加强价格政策的国际协调，提高资源安全供给能力。　　

   从当前的情况来看，推进资源性产品价格和税费改革，重点要抓好以下几项工作——　　

   首先，要努力为资源性产品价格改革创造有利的体制政策环境。应该看到，目前我国资源性产品价格存在不少问题，同时改起来也有相当难度。这里，有价格管理体制不完善的原因，但重要原因是资源行业体制改革、企业改革不到位，以及相关政策措施不配套，制约着资源性产品价格改革的推进。因此，要最终解决资源性产品价格存在的问题，必须从加快体制改革和企业改革、健全市场体系，以及完善相关配套政策等方面多管齐下，创造有利于推进资源性产品价格改革的外部环境。

   其次，全面推进水价改革。水价改革的基本目标是建立起充分体现我国水资源紧缺状况，以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制。为此，要加大水资源费征收力度，扩大水资源费征收范围，提高水资源费征收标准；推进农业用水价格改革，推行面向农民的终端水价制度，逐步提高农业用水价格；合理提高水利工程和城市供水价格；全面开征污水处理费，尽快把污水处理收费标准调整到保本微利水平；要研究建立国家水权制度，探索建立水权市场，利用市场机制优化水资源配置。　　

   第三，积极推进电价改革。电力价格改革的目标是要建立既考虑成本、又反映供求关系，既有激励、又有约束的价格机制。要加快推进上网电价改革，将上网电价由政府制定逐步过渡到由市场竞争形成；改进和规范输配电价格管理办法，形成合理的定调价机制；改革销售电价的分类和结构，形成有利于公平负担的销售电价定价机制。　　

   第四，完善石油、天然气定价机制。要积极稳妥地推进以完善石油价格形成机制、调节利益分配为中心的综合配套改革。具体来讲，就是要坚持与国际市场价格接轨的方向和原则，建立既反映国际市场石油价格变化，又考虑国内市场供求、生产成本和社会各方面承受能力等因素的石油价格形成机制；同时，建立石油企业内部上下游合理的利益调节机制、相关行业的价格联动机制、对部分弱势行业和弱势群体适当补贴的机制等。要针对天然气价格水平偏低的状况，逐步提高天然气价格，完善天然气价格形成机制，理顺天然气价格与可替代能源的价格关系，建立与可替代能源价格挂钩调整的机制，促进天然气行业的健康快速发展。　　

   第五，全面实现煤炭价格市场化。要进一步建立市场化的煤炭价格形成机制，政府逐步淡化对煤炭价格形成的干预；研究建立科学的成本核算体系，全面反映煤炭资源成本、生产成本和环境成本；加强价格监测，建立有效的信息服务系统；完善煤电价格联动机制，通过市场化方式实现煤电价格的良性互动。　　

   第六，完善土地价格形成机制。土地价格改革的目标是实现土地资源的市场化配置，使土地价格真实反映土地市场供求和土地价值，反映我国土地资源的稀缺状况。为此，要严格控制行政划拨用地范围，扩大经营性用地招标、拍卖、挂牌方式出让的范围，减少协议出让土地的数量。建立规范的基准地价确定和公布制度，以及协议出让土地最低价制度。改革征地补偿办法，切实保障农民的土地权益；健全土地收益分配机制，推进土地资源的集约利用。　　

   价格改革的背后是人与人的利益关系。任何一次大的价格变动，都是不同行业、不同市场主体、不同人群的利益调整过程。资源性产品价格作为基础价格，涉及面尤为广泛。因此，推进资源性产品价格改革，态度要坚决，步子要稳妥。必须选择正确的改革路径、方法、步骤和时机，平稳地实现改革目标。要正确处理好改革与发展、稳定之间的关系，综合权衡改革的力度、发展的速度和社会的可接受度，让不同利益主体间分担改革的成本、分享改革的收益，力争使资源性产品价格改革成为经济发展的助推器和社会和谐的稳定器。只有这样，才能把握资源性产品价格改革的正确方向，实现改革的新突破。　　

　 　

 
报告人：
2012年12月05日
　　　

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