英国、德国市政公用事业监管的经验及对我国的启示

 

摘　要：市政公用事业改革是我国完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。市政公用事业监管不仅直接影响消费者的福利水平，还与企业的利润水平密切相关，并决定公用事业企业的可持续发展问题。国外的市政公用事业的监管已经有了几百年的历史，取得了许多成熟的经验。本文总结英国、德国等西方发达国家市政公用事业监管的实践经验，可以为我国市政公用事业的监管提供借鉴。

关键词：市政公用事业，监管，经验

市政公用事业是指城市人民政府管理的、为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业。市政公用事业主要包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业。市政公用事业是城市的重要基础设施，也是城市经济和社会发展的主要载体和重要的社会公共事业。因此，市政公用事业直接关系到社会公共利益、人民群众生活质量，城市经济和社会的可持续发展。政府要制定科学、合理的监管政策，明确监管的基本目标，建立合适的监管机构，并应以科学的价格监管模型作为定价的重要依据(仇保兴，王俊豪等，2006)。国外的市政公用事业的监管已取得了许多成熟的经验。借鉴国外发达国家市政公用事业的监管实践经验，可以为我国建立合理高效的市政公用事业的监管体系提供参考。

一、英国公用事业的监管

(一)英国公用事业的民营化改革

英国的公用事业大都采取了民营化的方式。自上世纪80年代撒切尔夫人执政后，为了提高公用事业的效率和解决政府的财政需求，开始对市政公用事业进行民营化改革。从邮政到铁路，从电信到燃气，从电力到自来水，对这些关系国计民生的市政公用事业都进行了彻底的民营化改革。英国的民营化改革是与放松规制相伴而生的，先后部分或全部将英国电信公司、煤气公司、自来水公司出售。自1979年开始大规模推行民营化以来，英国的许多公用企业都允许民营资本进入公用事业。民营化后的市政公用事业的企业效率有了不同程度的提高(OECD，1999；World Bank，2004)。英国主要市政公用事业的企业生产效率由民营化前的1.63%提高到民营化后的5.73%，生产效率增长明显(王俊豪，2006)。具体如表1所示。

(二)英国的独立监管机构与立法

英国许多市政公用事业都建立了独立的专业监管机构，具有很强的独立性，具体如表2所示。

所谓独立性，是指市政公用事业要设置独立的监管机构。并得到了监管机构的广泛认可，日益成为自然垄断产业规制机构的一个基本要求。1993年，OECD国家中只有7个建立有独立的电信规制机构，到2000年已发展到了22个(肖兴志，2003)。资金来源的渠道是影响监管机构独立性的重要因素，为了保证规制机构独立于政府行政部门，免受其他政府部门的压力，英国的监管机构的资金主要来源于受规制的企业。英国各监管机构向持有许可证的企业收取许可证费用和其他费用作为监管机构的运行经费，但是这种收费必须经议会批准。

市政公用事业的有效监管需要制定完善的法律。立法先行是英国市政公用事业监管的一个特征。史普博(1999)认为，市政公用事业的有序运行源于法律的保障。西方经济发达国家大都由立法机关颁布一项法律建立对某一特定产业的监管权力。通过监管立法，以法律的形式将政府监管机构的独立性确定下来，可以避免政府出于政治目的而任意对监管机构的活动施加影响，同时又明确了监管机构的职责权限，监管的目标，监管的内容，监管的程序，增加了监管机构监管过程的透明度，便于这些特定产业接受监督。例如，英国从20世纪80年代开始先后颁布了《电信法》、《自来水法》、《电力法》和《铁路法》等一系列法律，为这些产业的政府规制体制改革提供了法律依据。

英国等发达国家采用的是垂直监管主导模式，即成立一个全国统一的监管机构并设立若干分支机构进行监管。英国各市政公用事业领域都依法设立了全国性的监管机构，并在各地设立若干分支机构进行监管。在一定的法律框架下，制定相应的法规，对市政公用事业实行垂直性监管。例如，英国自来水服务监管办公室作为全国性的政府监管机构，对自来水供应与污水处理业务实行垂直性经济性监管。

(三)英国的价格上限监管方法

价格上限监管，也即人们俗称的RPI—X管制最早应用于英国，是目前世界各国比较常用的一种价格管制方法，其原理是将管制价格和社会零售物价指数、生产效率指数相联系。英国的价格上限管制模型可用公式表示为：

其中P表示受管制企业的价格指数；RPI表示社会零售物价指数；X表示生产率调整因素。

这个模型的实质是在现行价格的基础上，由政府管制部门针对零售物价指数(RPI)，规定一个企业的生产效率调整因素(J)，价格水平的上调幅度不得超过RPI—X的标准，从而确定了价格的上限。如果企业希望获得较多的利润，只能通过降低成本，提高生产效率，使企业的实际生产效率高于政府规定的X值；如果RPI—X为负值，则意味着受管制企业应该降低的价格水平。

在英国的RPI—X模型中，管制者与被管制者谈判的焦点是X值的选择。由于各产业的技术经济特点不同，因此X值在不同产业间存在很大的差异。英国的具体价格监管公式如表3所示。

另外，考虑到技术进步的影响，各个产业的X值并不是一成不变的，而是随着不同产业技术水平的变化而变化。管制机构会每隔一段时间(一般为2-3年)重新审定x的取值，目的是确保运营商将技术进步和生产效率提高的成果及时返还给最终用户。例如，英国第一次进行价格管制调整后，电信产业的X值由3%上升到4.5%，而在1991年国际长途被纳入管制范围后，X值又上升到6.25%，1992年进一步上升到7.5%(王俊豪，2001)。

英国在对自来水、燃气等产业进行价格监管时还考虑了这些产业的产品质量对价格的影响，采取了一种类似于价格上限管制模式的RPI-X+Y(或者RPI+K)的定价模式。自来水、燃气等产业对产品的质量有很严格的要求。质量方面的要求增加了生产这些产品的成本，加重了企业的负担。因此在对这些公用事业产业进行价格管制时要考虑这一影响。例如，英国在燃气产业的价格管制中采用了RPI-X+Y模式，其中Y就是由批发到零售的转移成本。允许转移的成本以1992年燃气价格指数为基准，并要求每年降低1%，以此来激励燃气供应企业提高效率。英国在对自来水产业的价格管制中采用了RPI+K的定价模式。其中K=Q—X，Q表示企业为达到英国有关自来水质量要求所发生的成本，X仍然是生产率调整因素。这种方法的优点就是在提高企业效率的同时，也有助于提高企业的产品质量。

(四)英国公用事业的社会监督机制

由政府监管俘虏理论可知，企业利益集团对政府监管者具有较强的影响力。为此，许多经济发达国家非常重视在市政公用事业建立社会监督机制，其主要政策措施就是在市政公用事业建立专业消费者组织。例如，英国根据1986年的《煤气法》，建立了“煤气消费者委员会”(Gas Consumer""s Council)，根据1989年的《自来水法》，建立了“自来水顾客服务委员会”(Water Customer Service Committee)，而根据1989年的《电力法》，在英格兰、苏格兰和威尔士建立了14个电力消费者委员会(Electricity Consumer""s Committee)，它们独立于政府监管机构和市政公用事业经营企业，只代表消费者利益。英国的各类消费者组织在保护市政公用事业的消费者利益方面发挥了广泛的作用(仇保兴，王俊豪等，2006)。

二、德国公用事业的监管

(一)德国公用事业的社区公有制

德国公用事业改革重点放在开放市场、促进竞争；改善管理，而不是私有化。德国城市公用事业仍以社区公有为主导。到目前，按所有权和市场份额划分，德国城市公用事业市场分布状况是：(1)供电：完全由市政府(或社区)所有的588家，占43%的市场份额，国家(国有法人股)所有的超过100家，完全私有化的仅5家。(2)供气：完全由市政府所有的556家，占70%的市场份额，国家所有的约50家。(3)供热：完全由市政府所有的492家，占72%的市场份额。(4)供水及污水处理：完全由市政府所有的693家，占51%的市场份额。(5)垃圾处理：完全由市政府所有的243家，市场份额接近50%，完全私有的约1000家。(6)城市交通：完全由市政府所有的超过200家，国家所有的约10家，完全私有的约120家。

(二)德国公用事业的综合监管机构

德国各公用事业没有自己独立的监管机构，而是采用了一种综合的监管模式，建立一个综合的监管机构。对于公用事业监管，联邦政府的职责主要是制定相关监管法律，具体监管职能交由独立监管机构以及各州依法实施，最为重要的两个监管机构是联邦网络服务署和联邦卡特尔局。二者之间建立了监管分工和合作机制，联邦网络服务署从行业和网络的角度进行跨行业监管，联邦卡特尔局则主要从企业行为和市场竞争的角度开展专业化监管。2005年7月依法成立的联邦网络服务署隶属于德国经济劳动部，负责供电、供气、铁路(自2006年1月起)、电信、邮政等网络型产业监管的综合性监管机构。其组织结构如图1所示。

联邦网络服务署的职责是，通过促进自由化和放松管制，推动公用事业的进一步发展。该机构拥有比较有效的监管程序和有力的监管权力，包括信息获取权、调查权和实施制裁的权力。其下设的9个审查处是具体实施监管决策的部门，其三人决策委员会负责依据电信法、邮政法、能源法等法律作出监管决策，这些决策不受经济劳动部或其他部门的干预。按照不同行业设置的专业职能处负责为相关规制处决策提供信息和服务，进行行业分析和研究等。经济劳动部负责对该部门的运作进行监督，也可以对它下达行政指令，但必须是公开进行的。

德国垄断产业的监管机构也是多样化的。在电信领域，德国电信被民营化后成立了独立的电信监管机构(RegTel)，其设置模式同美国的独立监管机构有类似之处，即监管机构独立于企业，并独立于政策执行机构。但在电力改革中，德国却走了一条“没有监管者”的放松监管的道路：没有单独的联邦电力监管专业机构，而由市场化后的电力行业监管实行行业协会、联邦和地区卡特尔办公室以及经济部等多家部门共同实施监管。

德国为推进垄断行业的改革制定了一系列的法律法规，规定基础设施市场开放的原则，并针对不同行业提出了开放市场的时间表。德国政府于2003年2月出台公司治理方针，规范公司治理机制和竞争行为。瑞典议会则制定了《反垄断法》(1993年)、《竞争法)，从各个方面禁止或限制垄断行为，促进竞争。德国经济与劳动部的官员认为，建立有效的监管机制，具体可采取控制所有权比例、设定法定准人条件、调控网络和管道、合同约定、强化监事会职能等办法。

三、启示和借鉴

1.要注重依法监管。西方发达国家的公用事业监管都是立足于相关监管法律法规来实施的，具有很高的权威性和实效性。同时，为适应公用事业的发展，各国都加快了立法和法律调整的步伐，逐步完善市场监管的法律体系。我国市政公用事业的立法取得了很大的成就，但立法还较落后。因此，我国在积极稳妥地推进市政公用事业的改革过程中，要注重按照建设社会主义法制社会和实现公用事业依法监管的目标要求，抓紧制定完善有关公用事业运营和监管的法律法规和监管办法，完善相关的投资、价格、财税、产权、社保等配套政策。

2.公用事业企业的运营和改革模式要从我国实际出发。在英国的市政公用事业改革中，民营化改革取得了实效，不仅促进了竞争和有效抑制了垄断，而且促进了经营效率的提升和环境保护状况的改善。而在德国，公用事业仍维持主要由地方政府和基层政府投资的公有公营的局面，德国的自来水和废水处理、垃圾处理业务至今也主要采取公有制形式，同样取得了良好的经营业绩。可见公用事业的企业体制和运营模式应结合各国的实际而定。我国的公用事业改革，通过实行市场化和股份制改造等措施，促进经营主体管理水平和服务质量的提高更大限度地满足消费者的需求。但是在公用事业民营化方面，应鼓励进行不同企业体制和经营模式的探索。

3.做好公用事业市场化改革的风险控制。市政公用事业的市场化改革也会产生许多风险。无论从理论分析还是从改革实践上看，基础设施民营化带来了好处，也带来了风险，民营化在各国都是一个非常有争议的改革(Sclar，2000)。在我国，尽管基础设施产业民营化改革刚起步，但由于存在一些体制性障碍，加上未能对民营化的风险和不利后果给予足够的重视，改革过程中也已经暴露出如国有资产流失、民营化过程中的寻租与腐败、招投标中的暗箱操作、民营化运作不规范等诸多问题。如在沈阳第八水厂的产权转让与回购事件中，由于运作不规范、政府没有风险意识和责任机制等原因，导致了沈阳市在交易中损失重大。因此，我国市政公用事业的市场化改革要进行合理引导，做好公用事业市场化改革的风险控制，防止市场化改革中出现的各种风险。

4.采用科学的价格监管方法。目前，我国公用事业的价格制定缺乏科学的依据，多数定价方案是头痛医头、脚痛医脚的应急监管策略，未形成长效的监管机制，价格的应急监管取代了长效监管。我国大多数市政公用事业的价格制定采用投资回报率价格监管的方法。这种价格监管方式容易陷入“企业成本上升——提高产品价格——企业成本再上升——再提高产品价格……”的怪圈，最终导致产品价格的节节攀高。究其原因就在于，目前的垄断行业价格制定对生产企业降低成本没有激励作用。这种定价方法不会提高企业效率，容易产生“成本高了就提价”的恶性循环。事实上，公用事业改革的本质是提高生产企业的效率，降低产品价格，提高社会福利。因此，今后应当更多地采用激励性价格监管方法，促进企业提高效率。

来源：中国城市投资网

    

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