安徽农村水情况调查

 

在社会主义新农村建设中应切实加强基础水设施建设

 

我国是一个农业大国，农业、农村和农民问题始终是我国经济社会可持续发展和全面建设小康社会的重大问题。水作为人生存的基本条件、经济社会发展的基础资料和生态环境的基本要素，直接关系到农村人畜饮水安全、国家粮食安全和生态环境安全。在社会主义新农村建设中必须解决好农村水问题。

 

安徽农村是我国最具有典型意义的农村地区之一，是我国农村改革的先驱，加之长江、淮河横跨省境，特殊的地理位置和水文水资源条件，决定了安徽又是一个洪涝干旱灾害频发的省份，水利在农村经济社会发展中具有非常重要的地位。

 

为此，我们于2006年6月6日至11日，对安徽省农村水情况进行了专题调研，并把安徽省、池州市及贵池区作为独立的单元，分别从省、市、区三个层面收集相关数据和资料，召开各有关方面座谈会，深入到乡村和有关单位进行走访、察看。

 

在调研中，我们感到安徽省委、省政府积极树立和落实科学发展观，在解决农村水问题方面创造了丰富的具有普遍意义的工作经验。同时，在安徽存在的一些发展中的问题也折射出我国农村普遍存在的水问题。这些情况为我们搞好社会主义新农村建设提供了值得借鉴的经验和有益的启发。

 

一

 

安徽是一个典型的农业省份，农业增加值占全省国内生产总值的比重（安徽17.9%，全国12.4%）和农业人口占全省总人口的比重（安徽78%，全国57%）均高于全国平均水平。新中国成立50多年来，安徽省开展了深入持久地大规模农村基础水设施建设，逐步形成了政府组织引导、群众投工投劳、市场机制调节的农田水利基本建设模式，农村水利发展为粮食安全、供水安全和生态环境安全等提供了有力的保障。

 

（一）为粮食安全提供了基础性保障

 

我国在占全国耕地面积45%的灌溉面积上，生产了占全国总量75%的粮食和90%的经济作物。由此可以看出有效灌溉对保障我国粮食生产与安全具有重要的意义。1949年安徽省有效灌溉面积只有1250万亩左右，粮食总产量仅639万吨，人均仅有229公斤。经过50多年的建设，安徽农村水利基础设施条件不断改善，农业防御水旱灾害的能力不断增强。到2004年底，全省有效灌溉面积达到4950万亩，除涝面积达2100万亩，粮食总产量增加到2743万吨，与1949年相比，翻了两番多，人均达到近430公斤。不仅解决全省6400多万人吃饭问题，而且每年还向国家提供了50多亿斤商品粮，为国家粮食安全做出了很大的贡献。

 

（二）基本解决了农村饮水困难问题

 

安徽省属亚热带向暖温带的过渡区域，气候表现出明显的过渡性，降水多变，水资源时空分布不均。尤其是江淮分水岭易旱地区，水资源供需矛盾十分突出，遇干旱年份，人畜饮水十分困难。在上世纪50-60年代，每逢大旱年份，全省有一到二百万人口出现饮用水困难。80-90年代，安徽加快农村人畜饮水工程建设步伐，以江淮分工岭沿线两侧5县市的40个乡镇为重点，全面启动江淮易旱地区综合治理，着力解决人畜饮水困难，并推动皖南山丘区、大别山区、淮北低山残丘区的人畜饮用水工程建设。特别是1998年以后，中央实行积极的财政政策，安徽省积极争取中央的支持，增加地方投入，针对2000年调查统计的176万农村饮水困难人口，实施农村饮水解困工程。到2004年底，全省共建成各类饮水工程2万多处，实际解决了212万人的饮水困难问题。农村饮水工程的实施，受到了社会各界的广泛称赞，被广大群众誉为“民心工程”、“德政工程”。

 

（三）改善了农村生态环境

 

安徽省水土流失区主要集中于大别山区、皖南山区和江淮分水岭地区，这些地方大部分属革命老区、贫困区、山丘区和多省交界地区。每年造成的水土流失量达4500万吨~1亿吨。“十五”期间，安徽省加大水土流失治理和生态环境建设，利用国债资金和省级小农水水保补助费4150万元，每年实施20余条小流域、治理200平方公里水土流失面积。到2004年底，安徽省累计治理水土流失面积1万平方公里。全省的水土流失面积已由九十年代初的2.63万平方公里下降至现在的1.88万平方公里。

 

调研中，我们感到安徽省在农村基础水设施建设中主要有以下经验：

 

——政府投资引导农民开展农田水利建设。农村水利具有很强的公益性，必须坚持政府主导，并将其纳入公共财政框架，明晰中央与地方的事权，不断加大各级财政的投入，才能保证农村水利等社会公益事业健康发展。如安徽省级财政以及大多数市、县财政设立了小型农田水利设施建设补助专项资金。

 

——发挥农民在农村水利建设中的主力作用。农村水利具有群众性、长期性的特点，引导农民坚持不懈地为改善自身的生活生产条件投资投劳非常重要。安徽省人大通过《安徽省村内兴办集体公益事业筹资筹劳条例》（2002年），规范和引导农民按流域或工程进行“一圩一议”，如和县功桥镇成立了圩口临时理事会。

 

——利用市场机制推动农村水利建设。农村水利的直接受益主体是农民，应继续开展农村小型水利工程产权制度改革明晰工程产权关系，落实管护责任主体；通过拍卖、租赁、承包和股份合作等市场手段，调动社会力量投资参与农村水利的积极性。

 

——积极培育农村水利中介服务组织。引导农民通过成立用水户协会等专业合作组织，推动用水户参与管理、民主管理和自主管理，逐步形成用水户直接参与和水管单位专业化服务相结合的管理模式。

 

二

 

由于这次调研主要是想了解水与农民生活、水与农业生产、水与农村生态环境之间的关系，以安徽为窗口看全面农村存在的水问题，我们觉得有三个方面的情况仍值得充分重视。

 

（一）农村饮用水不安全、农田灌溉缺乏有力保障、水污染严重等水问题仍然较普遍的存在

 

1、饮用水不安全问题比较突出。根据水利部、卫生部制定的《农村饮用水安全评价指标体系》，从水量、水质、方便程度及水源保证率四个方面对全省农村饮用水现状进行调查，安徽省农村人口中，饮用水不安全的尚有1626.6万人，占农村人口的比例为31.28%，池州市的比例是37.42%，贵池区是32.67%，与全国34%的农村人口饮水不安全水平基本相当。农村长期饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水等严重威胁农民的身心健康，已成为提高农民生活质量的严重制约因素。安徽农村自来水普及率明显低于全国平均水平。

 

2、农田的旱涝保收水平总体不高。安徽省农田有效灌溉面积约占耕地面积的80%，在全国属于较高水平。但由于安徽处于南北过渡带，旱涝灾害交替发生，农业的整体抗灾能力不强。全省有50多条一级支流，140多条二级支流和山区河道没有得到有效治理，尚有50%左右的耕地达不到旱涝保收。全国的情况更为严重，农田的有效灌溉率不到46%，旱涝保收率约33.27%，这意味着全国大部分耕地还要靠天吃饭，这一定程度地决定了农业的弱质地位。

 

3、水环境恶化的趋势还没有得到有效遏制。根据安徽省2005年监测的97个江河水质断面（点）和38个重点湖库点位，安徽省江河水质劣于Ⅲ类占72.2%，湖库水质劣于Ⅲ类占10.5%。农业面源污染主要包括农村生活废水及固体废弃物、化肥农药的施用、分散式禽畜养殖、水土流失和小城镇地表径流。经测算，2005年安徽省农业面源污染入河量中化学需氧量130444t/a，氨氮16009t/a。因此，可以粗略估算，面源污染对江河水污染的贡献率为20-30%左右。

 

（二）带来这些水问题的重要原因是农村基础水设施缺乏

 

目前，农村基础水设施的状况令人堪忧。安徽省已建的灌排工程大多修建于上世纪五、六十年代，受当时的经济和技术条件的限制，一些灌排工程标准低、配套不全，经过几十年的运行，很多工程存在工程老化严重、效益衰减等问题，用水效率低。安徽省大型灌区工程配套率不足40%，骨干建筑物的完好率不足25%，且工程老化、年久失修、渠系不配套等问题十分突出。到2005年底，全省共有水库4872座，其中病险水库占到三分之一。农村水利基础设施的现状难以满足社会主义新农村建设目标对农村饮水、粮食生产和生态环境安全的需要。

 

（三）还需要普遍形成加强农村基础水设施建设的有效激励和有力制约

 

农村水利基础设施建设和管理涉及中央、地方和农民三个相关主体。根据事权划分，中央财政负责大江大河、大型水库灌区的建设和管理，农村水利的责任主体是地方政府。但地方政府特别是县乡财政困难，很难履行好大力建设农村基础水设施的责任。而作为直接受益主体的农民，在土地承包，特别是取消“两工”和农业税，村民事务实行“一事一议”之后，对农田水利设施投工投劳的积极性大受影响，基层组织对农民的组织动员能力有所下降。因此，农村水利基础设施建设在一些地方存在政府缺位、市场失衡和农民积极性不太高等多重困难。

 

三

 

我们对解决农村水问题几点基本认识：

 

（一）解决农村水问题应该是建设社会主义新农村重中之重、刻不容缓的任务

 

治国安邦先治水。从发展状况来看，农村水问题，特别是基础水设施建设问题，是历史欠帐最多、受改革影响最大、发展最滞后的瓶颈性问题；从政治意义上看，全国1/3的农村人口饮水不安全，大部分的耕地靠天吃饭，粮食生产安全保障程度低，它涉及到以人为本，全面、协调、可持续发展的是否科学发展的问题。中国农村水问题如此之重要，又如此之普遍，它的解决应该成为社会主义新农村建设的重中之重，刻不容缓的任务。

 

（二）解决农村水问题的核心是基础水设施的投入，应该立足城乡统筹，落实“工业反哺农业，城市支持农村”

 

农村基础水设施投入少是不争的事实。我们认为，除了很多客观的原因、历史原因外，其中一个重要原因是公共财政投资长期重工轻农，重城市轻农村。

以农村饮水解困与城市自来水投资比较，农村饮水解困投资约为城市自来水投资的1/5，而当前我国乡村人口却是城镇人口的两倍。我国灌溉工程投资在水利基本建设投资、农业基本建设投资和国家财政基建支出中的比重并不稳定，特别是在2002年以后，灌溉工程投资在农业基本建设投资和国家财政基建支出中的比重不断下降。

 

农村基础水设施是明显的公益性、扶弱性项目，所以解决农村水问题的投入，我们认为，首先要冲破二元经济的传统观念，走城乡统筹的道路，保障公共财政投资的公平。

 

（三）解决农村水问题的依靠力量仍然是广大的农民群众，关键是让农民和社会投资投劳者得到实惠

 

通过调查，我们深深感动到，建好管好农村水设施最根本的力量源泉是广大的农民群众，依靠群众、激励群众从来都是我们克服困难、解决问题的法宝。我们要充分相信蕴藏在广大农民群众中大兴水利的积极性，要使农民的水条件得到实实在在的改善，让农民为兴建水利的付出得到合理补偿，水设施的所有者和管理者相应的利益得以充分体现。

 

四

 

安徽以及全国各地在解决农村水问题，特别是建设和管理农村基础水设施方面，创造非常丰富的经验，不少做法很有价值，值得推广（在这里不作更多介绍）。在各地实践经验的基础上，我们提出以下几点建议：

 

（一）从基层到中央都制定出科学合理的规划

 

建议从下到上，从乡村到中央，特别是要求乡村、基层在上级和专家的指导下，普遍都做出规划，确定比较合理和科学解决问题的目标，积极而不冒进，合理但要量力，一是解决水问题有一个目标时限，二是确保科学性、合理性，防止盲目乱动。农村基础水设施面广量大，直接涉及农业、农村和农民问题，规划过程中要增强公众的参与程度和支持力度，了解农民的实际需要，确保符合当地实际；规划要与当地国民经济总体规划和有关专项规划相衔接，处理好实际需要与财力可能的衔接。

 

（二）各极政府都拿出足够的钱来建立专项基金或资金

 

随着公共财政的建立和完善，能否用5到10年的时间，使各级财政预算中服务于农民和服务于城市居民的公共基础设施的投资能够达到基本相当的水平。从而真正体现公共财政的本质和城乡统筹的要求。把这一部分钱的涉水部分设为推动农村基础水设施建设的专项基金或资金，确保专项基金足额高效地用来支持农村基础水设施建设。

 

（三）用“以奖代补”等办法激励农民和社会积极参与

 

专项基金或资金的作用主要是“四两拨千斤”，用来改善农村基础水设施投资的比较效益，用来最大限度地激发投资投劳者的积极性。用“双奖代补”等办法鼓励农民和社会投资者购买或兴建农村水利设施，鼓励农民投劳投资以加入产权明晰水共同体，鼓励农民节约用水，实行水权有偿转让，鼓励农民管水的自治组织、水中介服务组织的发育等。

 

（四）探索农村水设施管理的新机制

 

要通过节水改造推动灌区改革，鼓励和引导用水户通过用水合作组织对工程管理、用水管理、水费收缴进行自主管理、自我经营，逐步建立用水户自主管理与水管单位专业化服务相结合的管理模式。同时，要按照强化公益化职能、放活经营性服务的要求，做好乡镇水利（水保）站改革工作，探索流域水利站，以保持职能和队伍的相对稳定，为基层水利工作创造好的条件。

    

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