论新世纪中国公务员创新能力评价指标体系的构建

内容提要：国家公务员创新能力的高低直接影响政府决策的水平，决定国家行政管理的发展。目前，国内外文献立足于国家公务员这一主体的研究，特别是对公务员创新能力评价标准和测评方法的定量研究十分匮乏。基于此，本文以天水市不同层次国家公务员创新能力为研究样本，在进行定性系统分析的前提下，综合运用层次分析法等定量方法构建了一个由创新素质、创新精神、创新技能、创新成果4个一级指标和16个二级指标组成的评价公务员创新能力的指标体系，并得出了从组织文化、工作目标、创新培训、激励机制、团队建设等方面开发和提高公务员创新能力的结论。

关键词：中国；公务员；创新能力；评价指标体系

中图分类号：D630.3文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0065-05

党的十六届四中全会提出：公务员的创新能力作为国家创新体系和公务员能力的重要组成部分，直接影响和决定着国家创新体系的建立和公务员队伍整体素质的提高，因此要全面加强公务员创新能力建设。究竟什么是国家公务员创新能力？应该运用哪些指标来科学评价公务员创新能力？可见对这些问题的深入探讨，既是公共部门人力资源开发与管理的核心和重点，也是适应新世纪我国市场经济条件下综合性、多变性、动态性政府行政管理工作的迫切要求。

基于此，笔者以天水市两区五县不同职务、不同性别、不同工作部门、不同年龄、不同学历、不同收入阶层的各级国家公务员的创新能力为研究对象，运用管理学、心理学、创造学、统计学等相关理论，在定性系统分析的前提下，综合运用层次分析法、模糊综合评价法等定量方法构建了一个由创新素质、创新精神、创新技能、创新成果4个一级指标和16个二级指标组成的指标体系，旨在为科学系统构建新世纪我国国家公务员创新能力评价指标提供一个思路、一个视域。需要指出的是，由于受调查条件的限制，笔者只能选择天水市两区五县的部分国家公务员作为研究对象，但笔者力图在总结性的分析中加以扩张而使该问题的研究更具普遍意义。

1.创新能力概念的界定

从词源学上看，《现代汉语词典》对“能力”作了解释：“所谓能力，是指能胜任某项任务的主观条件”①。“创新”是根据英文Innovation翻译过来，意为内部的变化与更新，有革新与创造之义。因此两者结合起来，可以将创新能力简单理解为：主体从事创造出符合社会意义的具有独创性和革新性的产品活动所具备的本领或技能。

国内外学者对创新能力的概念作了不同的研究界定。国外主要代表性观点有：托兰斯(E.P Torrance, 1966)认为创新能力是由若干种能力组合而成的，应包括敏感力、流畅力、变通力、独创力和重新定义的能力；进腾龙夫·恩彰(1988)认为创新能力是指活力、扩力、结力和个性四种要素的总和；费德荷森(J.F.Feldhusen,1995)认为创新能力是由知识基础、元认知技能和人格因素构成。

我国学者也对创新能力的内涵提出了一系列观点。如创新能力是组织在更新知识的过程中，表现于个人、团体、产出与结构等因素之总体知识更新能力，是组织在技术能力、管理能力及学习能力的综合呈现（黄佑安，1990)；创新能力指的是以创新精神(创新意识与人格)为动力、实践能力为基础，以创新思维为核心的体现于社会实践的个体综合能力（黄华新，2000)；创新能力是指创新主体在对客观事物的感性或理性认识的基础上，借助于想象和联想、自觉与灵感，以渐进性或突发性飞跃的方式得到已有知识后，经过重新组合和升华跃迁，从而产生新的认识成果的能力（程连昌，2004）；创新能力是指主体从事创造出符合社会意义的具有独创性和革新性的产品、活动所具备的本领或技能（孙奎贞，2004)。

综合比较分析以上关于创新能力概念的各种表述，可以看出，对创新能力的研究主要体现在外显能力和内化能力两大方面，如创新的技术、本领、技能等属于外显能力，而创新的智力、个性、人格、素质、理念等则属于内化能力。因此在本文研究中，笔者将创新能力界定为创新主体在创新活动中内化而成的素质、精神和外显出来的技能、成果的总和，它不仅是一种智力化特征的能力，更是一种人格化特征的能力，是首创能力和革新能力的统一。

2.我国公务员创新能力评价指标体系的建立

2.1 影响我国公务员创新的因素分析

德国心理学家勒温(Kurt Levin)提出的群体动力论认为以激劝为核心的驱动效应和以内化为核心的同化效应都是通过人际交往实现的②。公务员创新同样如此，他们从周围环境中获取知识、技术和创新的动力，对其进行识别分析并提取有用信息，然后在个体和群体创新刺激、创新价值观、创新动因、创新素质、创新条件等因素的内、外作用下，进行一系列创新活动，从而实现创新目标。综观影响我国公务员创新的各种内外因素，主要有：

2.1.1 环境因素。在以信息技术、知识经济的全球化背景为基础；以创新体系、能力建设的发展性战略为导向；以严格管制、稳定有序的公务员制度为要求；以墨守成规、因循守旧的工作“惯域”为特点等诸多环境因素的作用之下，培养和造就一大批思想解放，视野开阔，与时俱进，具有创新精神和创新勇气的新型公务员，是大势所趋。

2.1.2 个体因素。公务员创新能力尽管受社会环境条件的作用，但从根本上讲，个体的因素起主观能动作用。基于此笔者认为，影响公务员创新的个性心理因素主要表现在三个方面：一是存在于每个人当中的思维定式；二是公务员自身的能力是否适应所从事的工作；三是公务员追求目标和实现目标的毅力和品质，以及承受挫折的心理能力。

2.2 构建我国公务员创新能力评价指标体系的基本原则

第一，目标性原则，即指标体系要紧紧围绕如何客观、全面、真实地反映公务员创新能力水平这一目标来设计。第二，科学性原则，即指标体系结构的拟定，指标项目的取舍，公式的推导等都要有科学的依据。第三，系统性原则，即指标体系要包括公务员创新能力所涉及的众多方面，并考虑到指标之间的相关性、层次性、整体性和综合性，使其成为一个有机统一的系统。第四，实用可行性原则，即指标体系设计上要求概念明确、定义清楚，能方便地采集数据与收集情况；内容上不应太繁太细；方法上也应该简单自接。第五，定性与定量相结合的原则，即指标体系的设计应在定性分析的基础上，进行量化处理。对于像创新能力评价这样缺乏统计数据的定性指标，可利用模糊综合评判法来实现其量化。

2.3 公务员创新能力评价指标体系的确定

本文采用文献查找法和开放式问卷调查法收集相关指标。首先利用CNKI数据库和大量书籍、杂志、网站等资源，通过查阅国内外有关学术文献及资料，从理论上收集了一系列有关创新能力的评价指标；在文献查找的基础上，再通过对天水市两区五县不同职务、不同性别、不同工作部门、不同年龄、不同学历、不同收入阶层的各级公务员进行开放式问卷调查，要求公务员客观、真实回答问卷调查表以提供对创新能力评价指标信息的科学分类与汇总，又收集了一些指标。

对通过以上两种方式收集和整理的各指标的提及情况进行统计，并按照提及频率的先后顺序排列，同时要求每个被调查者对每个二级指标的重要性进行排序，对每项指标按照“很重要”、“重要”、“一般”、“不重要”、“很不重要”分别记5, 4, 3, 2, 1分，依此对每个指标进行评分，这样能够通过计算实数列{aj}j=I ③的集中系数e来使有效指标更加集中。由集中系数的性质可知上、下四分位数的取值都在[1, 5]内，它们的差为1应是允许的，故取e =0.3是合适的，若Q＋－Q－＜1，则认为被调查者的意见已经集中。为了使最后的指标体系更加科学有效，代表大多数被调查者的普遍意见，笔者在进行了多次问卷调查并在对被调查者的意见进行综合处理前提下，为了使指标简单、科学，便于操作，在每一个一级指标下又选择了集中程度高、平均分高的四项具有代表性的二级指标，构建出最后的指标体系，并最终确定公务员创新能力评价指标体系如表1所示。

2.4 公务员创新能力评价指标体系的科学内涵

2.4.1 创新素质。指创新主体在先天的基础上，把从外在获得的创新知识、创新技术、创新品质等，通过内化而形成的稳定的品质，主要包括：(1)知识结构及储备，指公务员既需要具备语言文学等广博的基础知识，又需要有精深的法律等专业知识和辅助知识，构成一个“十”字型知识结构。(2)创新意识，指由创新意图、愿望和动机等对创新活动有重大影响的各种精神因素构成的一种稳定的精神状态，是人们进行创新活动的出发点和内在动力④。(3)创新思维，指人们在提出问题和解决问题的过程中，运用自觉、想象、灵感、顿悟及多种逻辑思维形成的思维活动。 (4)创新信念，指创新主体内心深处始终牢记和遵守创新的原则、规范和行为要求，并在实践过程中不断追求和日趋坚定的，一种综合、稳定而持久的心理品质。

2.4.2 创新精神。也叫创新态度，是由认知、情感、行为意向三种成分构成的统一的整体。具体包括：(1)挑战和应战精神，指敢于突破前人、突破自我、突破曾被实践证明的正确结论及不畏权威和传统的一种综合素质。 (2)实事求是精神，指从所在地区或部门工作实际出发，有效地运用已有的政策和其他各种环境因素，以客观条件和科学依据为前提，与时俱进，为创新提供新的生长点⑤。(3)团队合作精神。团队精神是大局意识，反映的是个体利益和整体利益的统一，并进而保证组织的高效运转和实现创新。(4)创新责任感，指在艰苦、细致、开拓的创新性活动中，促使公务员去开展创新活动，敢为天下先的一种精神品质⑥。

2.4.3 创新技能。指在创新智能的指导和约束下形成的反映创新主体行为技巧的动手操作能力。主要包括：（1）洞察能力，指人们在纷繁复杂的客观事物面前，透过事物表面现象观察事物本质的能力。（2）学习能力，是指人们在学习活动中表现出来的一种稳定的心理特征和智力因素。（3）信息加工处理能力，指对各种信息技术的获取、理解、分析、加工、处理、创造、传递、理解和活用的能力。（4）应变能力，指在事物发展的偶然性面前保持清醒头脑和进行随机处置的能力。

2.4.4 创新成果。指具有创新素质和创新精神的主体，运用创新技能创造和发明的新理论、新观点、新技术、新方法等，它渗透于社会生产、生活的一切领域。具体包括：（1）理念创新，指在创新活动的价值观念上的更新与“进化”。(2)提出新思路，指运用创造性思维方法，深刻揭示事物本质属性以及事物之间的内在联系，形成一种能够自觉摆脱不良习惯束缚的工作氛围。(3)解决新问题，解决问题的能力是一种综合的智力技能，不仅需要思维能力，而且需要技能技巧，需要将思维能力表现于解决问题的过程和结果中。 (4)工作方式方法创新，指公务员根据对现实环境的把握和对未来形势的预测与分析，将一些新理论、新技术和新的科学成果运用到日常工作中以适应信息化、自动化和网络化时代的需求。

3.层次分析法(AHP)对公务员创新能力评价指标权重的定量测定

在建立评价指标体系后，只有对各级指标赋予一定的权重，才能真正发挥指标体系的作用。为此，本文采用层次分析法对公务员创新能力评价指标权重进行定量测定，以拓展指标体系的实用性。

层次分析法(AHP)是运用多因素分级处理来确定因素权重的定性和定量分析相结合的决策方法。该方法的特点是在对复杂的决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程数学化，从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法⑦。

3.1 一级指标的权重确定及一致性检验

在权重调查过程中，笔者设计了《公务员创新能力权重确定专家调查表》，要求专家根据现有的指标体系，参照给出的Seaty相对重要性等级表，对同一级别的指标进行两两相比，构成判断矩阵，得出相对重要性程度，然后根据公式

为保证应用层次分析法得到的结论基本合理，还需对构造的判断矩阵进行一致性检验。本文采用方根法来近似求出最大特征值及其对应的特征向量，从而进行一致性检验。计算步骤如下：第一步，计算判断矩阵每一行元素的乘积得

又因为当CR<0.1时，认为判断矩阵的一致性可以接受，当CR≥0.1时，应当对判断矩阵作适当修改，所以说公务员创新能力素质测评一级指标判断矩阵的一致性可以接受，所得权重可信。

对每个专家可分别计算权重和进行一致性检验，然后将符合一致性检验的专家意见用几何“平均法”平均，即可得到最终的指标评价判断矩阵；在此基础上再对符合一致性检验的专家评分几何平均后，便可以得到一级指标创新素质、创新精神、创新技能、创新成果的权重。

同样运用上述方法通过统计和计算,可得出各二级指标的一致性检验结果和最终权重。

3.2 公务员创新能力指标体系权重的综合与整体一致性检验

为获得公务员创新能力指标体系权重的最终成果，还得进行权重综合计算，即以一级指标下的各二级指标权重乘以一级指标权重，求得各二级指标的最终权重值，在最后的权重确定中，一律将所得结果四舍五入，保留两位小数。

3.3 指标体系的权重统计与分析

综合统计上述一级指标计算结果可得图1。由图1可以看出公务员创新能力的一级评价指标中，作为外显能力的创新技能和创新成果分别排在第一和第三，总和占到了公务员创新能力的56．1%，而内化的创新素质和创新精神则重要性要相对小一些。这和西方学者评价创新能力强调智力、个性、品质等因素还是有所区别的。

综合统计上述二级指标计算结果可得图2。由图2可以看出，在创新能力各项二级指标的权重中，洞察能力最高，说明这是衡量公务员创新能力的最重要的标准；知识结构及储备的权重其次，说明良好的知识水平和结构对公务员实施创新是必不可少的；其他指标稍微低一些，但也是评价公务员创新能力不可缺少的指标。实际情况也验证了这些指标权重的大小是符合事实的。

4.几点简要结论

公务员创新能力评价指标的构建是一项难度较大的复杂的系统工程。从理论角度考察，国内外文献立足于公务员这一主体的研究较少，特别是对公务员创新能力评价标准和测评方法的定量研究更是十分匮乏；从现实层面分析，由于测评的对象是创新能力，因而绝大多数指标的定量应用具有一定的局限性。尽管如此，综合上述分析仍然可以得出如下几点科学、定量构建公务员创新能力评价指标体系的简要结论：

4.1 形成民主竞争、兼容并蓄的组织文化

公务员工作积极性的发挥，更多来自工作本身的吸引力、责任感和人格尊严为其带来的内部动力；而有利于个体创新能力发展的文化，应该是在民主中竞争、在竞争中兼容并蓄的文化，这样才能打破惯性思维的束缚，鼓励大胆探索和创新，调动创新的积极性和主动性。

为此，首先应在公共部门提倡人人平等的民主作风，形成“民主气氛—创造性发挥—听取反馈采纳—获得组织功效”的良性循环；其次要创造和谐的内部竞争环境；其三要在适当范围内允许不同声音和行为在公共部门的存在。

4.2 提供目标明确、富于挑战性的工作

Oldham和Cummings(1996)发现，当成员处于具有复杂性和挑战性的工作情境中，而且领导者抱支持态度时，创新最容易产生。赫茨伯格在其著名的“双因素理论”中也把工作富有挑战性、个人发展的可能性等称之为激励因素，意味着以工作为中心去发展人的专长，就能产生巨大的激励作用。而公共部门要做到这一点，首先要完善现有公务员测评体系，既要进行“工作测评”，又要进行“人的测评”；其次要强化团队意识；最后要适当提高工作难度，增加工作压力，从而激发公务员对熟悉的工作产生挑战欲。

4.3 加强公务员创新、创造能力培训

著名经济学家塔斯考特认为新时代的领导是领导学习的领导。作为政府领导者的公务员，要保证他们创新能力的“可持续发展”，就要培养他们适应知识经济时代的学习意识和学习行为。具体而言，首先要营造良好的学习气氛来激发公务员的学习欲望和进取心；其次培训内容要紧跟时代，抓住经济建设及科技发展的重点进行设置。此外，培训方式也要大胆改革，增强培训特色。

4.4 完善公务员创新保护、激励机制

创新系数和安全系数成反比关系，要创新就可能失败和失误。要使公务员勇于创新、乐于创新和争相创新，就必须建立和健全一套有利于创新的保护和激励机制，允许探索，允许失败。笔者认为，一是要完善利益激励机制；二是要推进竞争激励机制，提高公务员创新的动力，使“能者上、平者让、庸者下”。

4.5 打造学习型、创新性公务员团队

21世纪是知识经济的时代，知识经济呼唤知识型公务员。因此，导入学习型组织管理思想，使政府的角色由管理型转向服务型，由全能政府转向有限政府，打造一个个学习型创新性的公务员团队，最终建立起“学习型政府”。

总之，提高广大公务员的政治、业务、文化素质，使公务员队伍的学历、专业、知识结构从总体上得到优化；在团队构成上应强调文化背景的多样性和结构的互补性，在团队中通过集体智慧和“交互式学习”，使信息和资源在这里得以交流和整合；对公共部门组织结构扁平化设计和管理，整合政府形象，塑造政府精神，保持终身学习理念的创造性张力，同时要在公务员领域兴起一股求知、求新的良好氛围，让每一个成员秉承“学习理念”和“革新观念”，从而通过其组织内部的核心竞争力—学习力来推动政府体系与社会环境的互动，既提高个体创新能力，又增强组织创造力，实现组织的优化与高效运转。

注 释：

①中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[Z].商务印书馆，1992:825.

②王钦.心理学方法与企业管理科学发展[J].战略管理,2004,（20）.

③对实数列{aj}j=1，如果存在实数M，满足数列中有一半数项不小于M，有一半数项不大于M，则称M为该数列的中位数；而小于等于M的一半数项的中位数成为该数列的下四分位数，记为Q－；大于等于M的一半数项的中位数成为该数列的上四分位数，记为Q＋。对递增数列{aj}j=1，若有e＞0，满足Q＋－Q－＝e（an-a1），则称e为该数列的集中系数。集中系数越小，说明数列越集中，反之亦然。

④郭凤志.创新意识：激发创造力的重要精神资源和力量[J].科学社会主义,2002,(5).

⑤伯里.思想自由史[M].宋桂煌译.吉林：吉林人民出版社，1999.

⑥ 袁勇志.创新行为与创新障碍：企业家创新论[M].上海：上海三联书店，2003.

⑦侯定丕，王战军.非线性评估的理论探索与应用[M].合肥：中国科学技术大学出版社，2003.

参考文献：

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[7]沈世德，薛卫平．创新与创造力开发[M]．南京：东南大学出版社，2002．

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[9]黄楠森．创新人才的培养与人学[J]．人学原理，2002，（6）．

[10]王凤科，周祖城．创新人才素质测评[J]．经济与管理，2002，（1）．

［作者简介］ 邓小军（1971-），男，甘肃秦安人，西北民族大学经管学院讲师，管理学硕士。主要研究方向：公共组织经济与管理、财务与会计。

何智奇（1963-），男， 甘肃张家川人，西北民族大学经管学院副教授。主要研究方向：民族经济理论与行政管理。

［收稿日期］2007-07-03

（责任编辑：罗哲）

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