给付行政中心理援助制度的构建

摘 要：我国对失独家庭实施的“计划生育家庭特别扶助制度”，系基于人文关怀理念而建立的行政救助制度。对失独家庭的救助，物质上的帮助和精神上的抚慰处于同等重要的地位，但我国的“计划生育家庭特别扶助制度”中却仅规定政府有给付扶助金的义务。基于生存权、公民公法上的受益权内涵的拓展，以及我国于5月1日施行的《精神卫生法》规定政府负有促进公众心理健康的义务，在行政救助中建立完整的、普适性的心理援助体系已成为法学界亟需解决的问题。由于心理援助与法律援助具有相似性，故应借鉴运行成熟的法律援助制度建立我国的心理援助制度，并注意心理援助制度的适用范围、启动方式、援助内容和当事人的信息保密等问题。

关键词：给付行政；行政救助；计划生育家庭特别扶助制度；心理援助；法律援助

中图分类号：DF391.3

文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.04.08

引言

在当今中国，我们身边存在着一个特殊的群体。他们年龄大都在50开外，疾病或意外却让他们遭遇独子夭折的厄运。在经历了老来丧子的人生大悲之后，已失去再生育能力，只能独自承担养老压力和精神空虚。我们称这样的家庭为“失独家庭”。目前有些机构按照已有数据对失独家庭的数量做了样本统计，估算出现今中国失独家庭至少已超百万。[注：目前中国15岁至30岁的独生子女总人数约有1.9亿人，这一年龄段的年死亡率为万分之四，因此每年约产生7.6万个失独家庭，按此统计，目前中国的失独家庭至少已超百万。（参见：佚名.失独家庭[EB/OL].[2013-04-27].http：//guoqing.china.com.cn/2012-08/27/content_26340246_2.htm.）]。我国从20世纪70年代开始实行计划生育政策，特别是1980年提倡“一对夫妇生育一个孩子”以来，独生子女家庭的数量大大增加。由于这些家庭抵御风险能力的特殊性，子女意外伤残死亡将给这些家庭带来尤为突出的痛苦和困难。这些家庭的父母失去再生育能力后，随着年龄的增长，抵御风险的能力逐渐减弱，又面临生存、生活和养老等一系列困难，比一般家庭更需要经济上的扶助、精神上的抚慰和生活上的照料[1]。因此，对这些失独家庭进行扶助、救助，已成为我国政府义不容辞的责任和义务。目前，我国通过“计划生育家庭特别扶助制度”对独生子女死亡或伤残的家庭进行救助，但该项制度并没有彻底解决这一庞大的人群面临的各种困境，特别是在心理援助制度的建立和完善方面还存在着巨大疏漏。本文通过观察我国计划生育家庭特别扶助制度，在给付行政的框架下讨论建立心理援助制度的必要性，并对该制度的具体设置提出几点看法。

一、计划生育家庭特别扶助制度的初步建立

（一）计划生育家庭特别扶助制度的性质

随着20 世纪初垄断资本主义带来的失业、贫困等社会问题的爆发，西方国家经历了从“秩序行政”模式向“服务行政”模式的转变，行政法的任务不再仅局限于满足公民自由不受侵犯，而“在于要求国家必须以公平、均富、和谐、克服困境为新的行政理念”，积极为国民提供生存给养和生活照顾的各种服务[2]。这是基于人文关怀的制度转型。法的现代精神即合作在行政法中就具体表现为行政主体与相对人之间的服务与合作的信任关系，且在这种关系中，行政主体的服务是第一位的[3]。

基于人文关怀而发展起来的服务行政，在行政法学上的表达是给付行政。“给付行政”在大陆法系国家被界定为“在行政法原理和法制度之下，政府通过公共设施、公共企业等提供社会、经济、文化性服务，通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交付、助成等授益性行政活动，积极地提高、增进公民福利的行政活动。”[4]大陆法系行政法学界一般认为给付行政可以分为三大类，包括社会保障行政、供给行政与资助行政[5]。其中，社会保障行政是指为保障公民能够维持基本的生活，而对生活贫困者提供公共扶助，通过实行社会保障救济以及公共卫生、医疗、社会福利等的行政活动，目的在于消除或减少人们生活中致使贫困的危险 [6]。

随着建立服务型政府和维护社会公平正义等目标的确立[注：中国共产党第十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确确立了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”以及“促进社会公平正义……”等目标。（参见：佚名.中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[EB/OL].[2013-04-27].http：//news.xinhuanet.com/politics/2006-10/18/content_5218639.htm.）]，社会法逐步成为我国法学研究的重点，给付行政也成为了行政法学中一个重要的课题。我国《宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”随后，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”也通过2004年的《宪法修正案》正式写入我国《宪法》[注：《中华人民共和国宪法修正案》（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过）第23条：“宪法第十四条增加一款，作为第四款：‘国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。’” ]。这些规定被认为是建立我国给付行政制度的最高依据。我国有学者将给付行政定义为：行政主体为保障个人或者组织的生存权和受益权，维持和促进国家与社会的稳定和发展，依照法律规定和相关政策向个人或者组织，尤其是出现生存困难并符合法定保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活动及相关制度[7]。这一定义非常宽泛，有利于拓展国家与政府的服务职能，便于为公民的生存权与受益权提供最大限度的保障。但在现实中，我国的给付行政制度外延还十分狭小，给付方式仅限于物质性的帮助，且受保障的人群范围也很有限。因此，完善我国的社会保障制度仍然任重而道远。

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