从法制政策化到政策法制化

教科文卫工作涵盖教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、广播电视、新闻出版、文物保护、档案等多个工作领域，作为一个有机整体，教科文卫事业是社会事业的重要组成部分。近年来，教科文卫领域的立法已取得比较明显的成效。其中以教育法为基本法的教育法律体系和以科学技术进步法为基本法的科技法律体系已经基本形成，文化、卫生、体育、计划生育、文物保护、档案等领域都有全国人大及其常委会颁布的法律，广播电视、新闻出版等意识形态领域也有国务院制定的行政法规。但是，站在建设社会主义法治国家的背景下考察教科文卫法制建设，可以感到，政策对教科文卫法制的建设和发展还有着较大影响，法制政策化的问题在教科文卫领域比较突出。主要表现在三个方面：

一是与经济民商立法速度相比较，教科文卫立法进度明显落后。目前，全国人大及其常委会已经制定的法律有220部左右，但属于教科文卫方面的不到30部，不足七分之一；而经济民商类法律有100部左右，占总立法数将近一半。从十届全国人大常委会立法规划看，本届人大计划立法（含修改）共76部，其中属于教科文卫方面的只有四部，即初级卫生保健法、义务教育法(修订)、科学技术进步法(修订)和传染病防治法(修订)，这意味着本届之内的五年，每年教科文卫方面提交到最高立法机关审议的法律案还不到一部，且内容也只涉及教育、科学、卫生三个方面的基本法，文化、体育、计划生育、广播电视、新闻出版方面则是空白。

二是教科文卫法律法规的用语比较空泛，法律文本的政策烙印比较明显。法律作为一种行为规范，可操作性是其用语的最重要特点之一，力求达到能够解决法律执行过程中可能遇到的所有问题。但是，我国教科文卫法律法规在这方面存在较明显的问题，用语比较空泛，原则性表述多，可操作性不强，“应当”、“应该”、“可以”、“提倡”等倡导性、模糊性语言很多。如《中华人民共和国教育法》中“全社会应当关心和支持教育事业的发展”、“全社会应当尊重教师”、“教育应当继承和弘扬中华民族优秀的历史文化传统，吸收人类文明发展的一切优秀成果”等就是这种情况，整部法律共用“应当”一词33个。这种倡导性的、空洞的、口号式的规范，并没有多少约束力，必然影响法律法规应有的效力，降低法律法规应有的权威。另外，有的法律规范使用政治语言，照抄照搬政策文件。1993年中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，1995年3月八届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国教育法》，里面就有不少条文直接引用纲要里的原话。2000年中共中央、国务院出台《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，2001年九届全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》，里面就有不少条文直接来自这个决定。

三是教科文卫法律的执行对政策的依赖性较强。一种情况是，靠政策文件推动法律执行。如1997年1月22日国家体委发布《关于加强体育法制建设的决定》，这个文件提出，“加强体育法制建设，提高依法行政、以法治体的水平，已经成为当前体育战线的一项紧迫而又艰巨的任务”。2004年12月19日，教育部发布《关于加强教育法制建设的意见》，意见要求，“（各级教育行政部门）建立主要领导亲自抓法制工作的责任制度，定期研究、及时解决本部门教育立法、行政执法与执法监督中的重要问题。要把依法行政、依法治校的情况作为考核教育行政部门工作人员、学校负责人工作实绩的重要内容”。另一种情况是，以突击行动、专项行动、集中整治等运动方式来贯彻法律。如教师工资清欠专项行动、计划生育突击月、科普宣传周、文化市场整顿、药品市场清理，等等，都是典型的通过政策途径、以运动的方式来贯彻实施法律的做法。

政策具有时效性和灵活性等多方面的优势。长期以来，我们依靠政策治理国家，法制政策化是不难理解的现象。但是，法制政策化对教科文卫事业的发展是非常不利的：过于空泛的法律语言和过多的政策烙印可能使法律文本流于形式，当法律“软”了，变得无法严格执行了，人们可能会感叹，“有法不如无法好”；而依靠政策、依赖运动等方式来贯彻执行法律，会使人们相信政策的效能要高于法律的效能，法律可能暂时得到贯彻执行，但是一旦这个政策被搁置或者被淡忘了，人们对相关的法律也就会自然而然搁置或者淡忘，由此只会遏止教科文卫事业沿着法治的轨道有序发展，遏止教科文卫法律的成长，遏止教科文卫领域法治氛围的形成，进而遏止我们依法治国方略的实施。

教科文卫领域点多、线长、面广，作为社会事业的主体部分，教科文卫事业的发展与社会的发展息息相关，它的触角既伸到了经济领域，也伸到了意识形态领域；它既影响着经济生态的平衡，也影响着政治生态的平衡；既可以改变人的发展状态，也可以改变物的发展状态。教科文卫事业要走上法治轨道，就必须首先做到教科文卫法制建设走上政策法制化轨道，也就是教科文卫领域要按照提高党的执政能力的要求，自觉实施依法治国方略，坚持在党的领导下，通过严格的立法程序，把党关于教科文卫工作的方针、政策用准确、明了的法律语言上升为法律规范，并坚持做到自觉守法，严格执法。

首先是要解决好教科文卫立法中法律规范过“软”、过“空”的问题。要把当前行之有效的教科文卫政策细化、具体化到法律条文中去。如对教科文卫事业的扶持和保障的问题。从总体上看，教科文卫事业是社会公益事业，除了某些方面如应用技术开发、营利性歌舞场所经营活动等以外，其他方面如基础教育、医疗卫生、促进科技进步、文物保护、计划生育等，都需要政府从财力和政策上予以扶持和保障。全国人大常委会制定的现行的教育法、义务教育法、高等教育法、教师法、科技进步法、促进科技成果转化法、文物保护法、体育法等，都有专门的条款规定经费投入或保障条件。但是都比较笼统，很不具体，操作起来也很不方便，应该作出更具体的规定，以便于操作。再如加强完善教科文卫事业管理问题。教科文卫事业很多方面与国家和民族的长远、重要的利益相关，必须成为政府行为和义务，如义务教育、计划生育、促进科技进步；有的领域与人民群众生命安全和身心健康相关，必须在严格管理下开展，如医疗药品、食品及公共卫生；有的领域与意识形态、社会稳定密切相关，如新闻出版、文化市场等。毫无疑问，这些与企业作为独立的民事主体自主经营、自负盈亏和政府不干预企业经营管理的情况有很大不同。此外，教科文卫事业所实行的政“事”分开，应区别于政企分开。许多教科文卫事业单位属政府举办，如学校、非营利医院、文艺体育团体、出版社等，它们既具有独立的法人资格，又必须接受政府作为举办者的资助，因此政“事”分开，并不排除政府加强监督管理的责任。对此，法律也应作出具体的规范，以便于依法管理。

解决法律规范过“软”、过“空”的问题，法律本身需要细化是一个最重要的方面。与此同时，还要加强司法解释，属于委任性规范和准用性规范的应尽快补充完善，司法机关处理案件应预先结合本地实际细化某些解释作为内部纪律制度，约束司法人员个人的随意性行为。

其次是要加强法制宣传工作。教科文卫工作尽管与人民群众的生活密切相关，但是教科文卫法律的宣传工作基本没有跟上，人民群众对有些法律还非常陌生，甚至有些领导都还很不熟悉。造成这一问题的主要原因是，历来我们的普法工作过于依靠行政部门出政策、搞运动，而没有把普法工作自觉融于执法、守法与司法之中去。加强普法工作，为科教兴国创造良好环境，要把对法律法规的学习、宣传、普及作为全面依法治理的基础性工作，按照普法规划有组织、有步骤、有重点地开展。教科文卫行政部门工作人员特别是领导干部和行政执法人员，要带头学法，掌握基本的法律知识，熟悉法律规定。学法普法要形成制度，要面向社会，采取多种形式宣传教科文卫法律，促进形成知法、守法、依法履行职责和规范行为的社会氛围，为全面实施科教兴国奠定基础。

再次，各级人大要加强对教科文卫法律贯彻执行情况的检查和监督工作。人大对教科文卫法律贯彻执行情况的检查和监督，是教科文卫法制建设的重要保障，是推动教科文卫事业改革与发展的动力。因此，人大执法检查和监督工作要结合教科文卫工作的实际进行，不可走过场、搞形式。教科文卫法律作为社会事业法律，检查中要结合法律精神，重点检查法律的宣传贯彻情况和社会对法律的认知程度，要检查该项工作在政府工作中所处的地位以及经费保障情况，要检查法律贯彻实施给人民群众生活带来了什么样的实惠，要检查法律在贯彻实施过程中遇到的主要障碍是什么，并要查找原因，找出解决问题的初步办法。同时也要在检查中发现法律本身存在的问题，并及时向相关立法机关提出修订意见和建议，以使法律得到完善。

（作者单位：湖南省岳阳市人大教科文卫委员会）

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