全面二孩政策实施困境及对策探析

内容摘要：2015年10月29日，中共十八届五中全会宣布，从2016年开始我国实施“全面二孩”的新的人口政策，五中全会公报指出，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，至此拉开“全面二孩”序幕。然而据国家统计局的数据显示，2017年，我国出生人口数量和出生率两个指标同时出现下降，政策导向收效甚微。本文通过问卷调查的方法，首先阐述我国计划生育政策的演进，通过二孩政策推出后对人们生育意愿的影响的调查，分析二孩政策实施的困境，最后提出将“全面二胎”政策真正的落到实处的具体措施。

关键词：全面二孩 人口均衡 生育政策

一.我国计划生育政策的演进

计划生育是我国的一项基本国策，与改革开放一同影响着广大人民群众的生产方式和生活方式，从根本上改变了我国人口发展轨迹。近些年来，随着人口老龄化的现状逐年严重加上低的生育率和严重少子化，让我们逐渐意识到人口问题的严重性。纵观新中国成立以后的历史，我国的生育政策主要有以下几个时期的演进。

1.建国后到19世纪70年代提出人口要有计划的增长

新中国成立之初，政府全力支持和宣传鼓励人口增长和奖励多子女母亲的政策。1953年我国举行了新中国第一次人口普查，当时的全国人口总数为六亿零一百九十三万八千零三十五人，1953年的《农业发展纲要》首次写入了计划生育内容，计划生育开始在一些地区进行试点，但计划生育没有真正开展起来。面对人口增长过快的态势，毛泽东、周恩来、刘少奇、邓小平等多次指出，人口要有计划地增长。1964年第二次人口普查，全国总人口接近7亿，人口过快增长的势头没有得到有效控制，1974年超过9亿，二十年间人口净增量后十年比前时间缩短了一半，照此速度，人口规模翻一番仅需要20几年，人口数量出现爆炸式的增长几乎完全失控。

2.19世纪70年代末到20世纪初，“一对夫妇一个孩子”

1978年3月，宪法规定“国家提倡和推行计划生育”，计划生育第一次以法律形式载入我国宪法。党的十一届三中全会以来，邓小平同志指出，人口政策是带有战略性的大政策。1980年党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，提倡一对夫妇生育一个孩子，1982年9月，党的十二大把计划生育确定为基本国策。在1984年为了缓和农村生育与生产生活的矛盾，修改农村家庭可生育“一孩半政策”（即第一胎是男孩就不能再生第二胎，第一胎是女孩可以再生第二胎）。

3.新世纪以后逐步放开二胎直至“全面二孩”政策

20世纪90年代开始，农村“一孩半”（第一胎是女孩儿可以生第二胎）已经被很多地方默认，1990年总和生育率降至2.17。2000年以后，基本形成了城市一孩、部分人群和部分省份可以二孩，少数民族适当放宽的计划生育政策基本情况。2002年开始实施《人口与计划生育法》，“双独二胎”政策并陆续在全国推开。由于2010年我国的第六次人口普查的数据显示，我国处于低生育水平阶段，并已处于深度老龄化社会，而且出现了严重少子化的现象。2013年11月，十八届三中全会审议通过《公共中央关于全面深化改革重大问题的决定》，提出坚持计划生育的基本国策，启动实施“单独”政策，2015年10月十八届五中全会公报提出，促进人口均衡发，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，“全面二孩”政策就此落地。

二.“全面二孩”政策实施的困境

2018年1月18日，国家统计局发布的2017国民经济运行情况显示，2017年我国全年出生人口总量和人口出生率都有小幅下降，也就是说“全面二孩”政策在实施的过程中遭遇了种种困难。

1.家庭观念遗失是思想障碍

家庭价值观可以说是个人对于家庭事务所抱有的一种观点、态度或信念，也是一个评价家庭意义与目的及理想家庭的标准，并影响着个人经营家庭生活与家庭相关事务的决定。家庭纽带逐步松懈、扩展型的联合家庭体系的瓦解，势必会影响我们的生育观念。目前中国呈现出在时代大变革中特有的“伦理道德失范”的状态，其中受影响比较大的一个价值观念就是我国的传统家庭价值观。随着改革开放的进一步深化以及城镇化的快速发展，过去的“不孝有三、无后为大”的传统观念被人们摒弃，处处充满着个人的主張，认为人的一生就是应该注重自己的享受和乐趣，孩子是一种负担，从而影响人们的生育意愿。

在我们此次的问卷调查中就显示，有61.81%的被调查者都知道了解国家已经开始实施了全面二胎政策，可是仍然有24.05%的被调查者坚持坚决不要第二个孩子，有52.35%的被调查者处于观望状态。仅仅有不到四分之一的人会考虑生第二个孩子，这说明政策导向对于人们是否选择生育二胎的影响微乎其微。

2.孩子的抚养成本是经济障碍

选择是否生育是一项非常复杂的人类行为，养育孩子的成本被作为一种重要成本计算在我们是否生育之中，特别是现代社会孩子教育成本的增加，所以经济因素的影响作用不容小觑。妇女受教育程度和社会地位的提升，使得广大女性认为自己的价值更多的应该体现在自己的职业生涯中，而不是相夫教子，这使得很多女性不再愿意因为生育而耽误自己的时间影响自己的事业。很多女性因为生育第二甚至第一个小孩，迫于单位的压力从而辞职，从这个方面也加重了家庭的经济负担。

我们此次的问卷调查中，在生育政策是否允许生二孩儿、经济能力是否足够支撑两个孩子的抚养、长辈是否支持并提供帮助、担心独生子女的身心健康问题和二胎对个人职业生涯的影响的五个最能影响人们生育意愿的要素中，经济能力是否足够支撑两个孩子的抚养成为人们最担心的问题，足以说明在大多数的家庭中，是否选择生育二胎，经济因素仍然是首当其冲的因素。

3.配套措施缺失是制度障碍

想要借助“全面二孩政策”的契机，达到促进“全国人口均衡发展”的目标，完善相应的配套措施是关键。结合本次的调查，在考虑之所以不愿意生育第二个小孩的限制因素中，对于国家政策支持方面加大教育资源的投入成为人们最关心的问题，这里包含幼儿园小学甚至是高等教育。长期以来，由于公办幼儿园和小学资源的稀缺性，孩子上学难一直是困扰家长的头等大事，一个孩子的时候如此，两个还是就更为担忧，特别是优质的教育资源在不同的城市之间以及同一个城市的不同区域之间的分配不公，“学区房”大热，都使得人们对要第二个小孩儿望而生畏。除了教育资源问题，还有完善相关的法律法规，保障育龄妇女的合法权益，完善相关的产假休假制度，建立健全医疗保障体系的建设，完善社会养老保险制度等，都是人们关心的问题。

三.使全面二孩政策落到实处的措施

1.加强宣传使传统家庭观念回归

利用多种宣传手段，大力宣讲“全面二孩”政策给社会、给个人带来的好处。既要宣传新形势下调整完善生育政策的重要意义，也要宣传普及优生知识，使有再生育意愿的育龄妇女、特别是大龄产妇充分了解孕前优生健康检查、孕产期保健、优生优育、健康教育等注意事项。宣传强调传统家庭观念，家族永远是我国社会中最重要的利益共同体，这个利益共同体以血脉为纽带，非常牢固。我们现在市场中的医疗保险、养老保险等保险功能在过去都是由家族为单位来实现的，这可以增强单个家庭的风险承受能力，古代说多子多福，有一部分就是出于养儿防老、增大老年时福利水平因素的考虑。虽然现代社会保障体系在逐渐的完善，可是子女对家庭的效用仍然不容忽视。

2.加大生育补贴解决经济困难

目前我国对于生育二孩的家庭并没有普惠的补贴政策，仅仅是针对于困难家庭在生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等方面进行照顾。为鼓励并支持更多的家庭生育二孩，建议建立为生育二孩的家庭的普惠政策，比如发放三年的育儿奖励金，建立财政补贴、医保报销和个人自付共同承担的付费机制。对女职工比重较高、孕产妇劳动权益保障较好的企业，在减税等降成本措施上给予支持，或者给予适当财政补贴，根据职工休息产假时间和人数给企业以符合政策生育税收减免或经济补贴。

在我们问卷调查的访谈中，就有部分“全职妈妈”强烈建议政府通过改变个税政策的方式对她们的生育行为进行支持，她们大多数原本都有不错的工作和职位，因为考虑到生育二孩和孩子的教育问题转战家庭，可以提高二孩家庭收入的起征点，从而在经济上对二孩生育予以支持。

3.完善配套措施解決后顾之忧

政府要以长远的眼光，抓紧建立适应“二孩时代”的教育、医疗等保障体系。教育方面，加大“入园前”幼儿托育中心的建设和管理，建设公办托儿所或在公办幼儿园开办托班，对民办托幼机构进行规范管理以及财力支持。合理规划义务教育资源的区域分布，提供充足的教育机会，尽早将高中阶段纳入义务教育范畴，对二孩家庭义务教育费用进行减免。就业方面，确保妇女在生育二孩期间的合法权益，各地方政府出台措施将“女方30天产假奖励假”和“男方十五天护理假”落实到位。要加强企业女职工权益保护，将30天产假奖励假写入工会集体合同，产假奖励假期间收入待遇与产假相同，并加强劳动监察，严格执法。医疗保障方面，为生育二孩的孕产妇开辟生育绿色通道，提供免费孕检和免费分娩基本服务项目，加强妇幼卫生服务体系建设，加强儿童医疗服务供给等。

参考文献

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基金项目：河南省社科联、河南省经团联调研课题《基于全面二孩政策下人口均衡发展路径研究》编号：（SKL-2017-551）

（作者单位：河南师范大学新联学院商学院）

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