对未成年人网络保护立法的双向思考

近年来，互联网及移动智能终端广泛应用和普及，未成年人逐渐成为网络使用的主力军。据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第41次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年12月，19岁以下的青少年网民约占全体网民的23%，达1.64亿，学生群体在职业结构中占比最高，达24.8%。根据《第七次未成年人互联网运用状况调查报告》显示，未成年人使用互联网的比例为90.1%。其中，城市未成年人使用互联网的比例达到92.9%，农村未成年人使用互联网的比例达到80.2%，聊天、交友、游戏等休闲娱乐是未成年人上网的主要目的。

未成年人网络保护在发达国家和地区是十分受关注的议题，很多国家和地区都建立了相应的保护机制，积极开展相关立法。目前，我国还没有正式出台未成年人网络保护立法，也尚未建立起相对完善的未成年人保护机制，现有保护机制已经满足不了网络技术发展对未成年人网络保护的要求。未成年人网络保护涉及的问题比较多，但是传统法律体系已经对未成年人保护问题进行了体系化的建设，很多未成年人网络保护的问题也需要通过传统的未成年人保护制度体系予以解决，比如未成年人保护的主体责任问题、预防未成年人犯罪的问题，在传统未成年人保护立法中都规定得比较明确。因此，未成年人网络保护立法应当有针对性地解决一些突出问题。从实践来看，目前未成年人网络保护中比较突出的问题主要集中于四个方面：一是上网权利保障问题，主要解决如何实现未成年人平等、充分接入互联网，享受受教育权和发展权的问题；二是网络内容管理问题，主要解决对网上违法信息以及不适宜未成年人接触的信息的管理问题；三是网络游戏管理问题，主要解决网络游戏的有效管理问题；四是网络防沉迷，主要解决社会上良莠不齐的“网瘾矫治机构”的管理问题。这些问题本身都比较清楚，但是研究解决方案时，会发现如果通过单一的思路进行规制，都存在实践上的障碍，这对我国未成年人网络保护立法形成了挑战。实际上每一个问题都存在两面性，需要同时兼顾两个方面。从国家互联网信息办公室和国务院法制办相继就《未成年人网络保护条例》公开征求意见的相关过程稿中可以看到主管机关、监管部门解决这些问题的思路和努力。本文试图就未成年人网络保护的重点问题进行双向思考，提出相应的制度建议。

关于未成年人上网权利保障问题的思考

未成年人上网权利主要是指未成年人能够接触、使用互联网，通过互联网获取知识的权利。随着互联网技术的成熟和移动互联网技术的快速发展，未成年人能够接触互联网的渠道越来越多，通过移动智能终端上网成为未成年人的主要途径。根据CNNIC发布的《2015年中国青少年上网行为研究报告》，截至2015年12月，中国青少年网民规模达到2.87亿，占中国青少年人口总体85.3%，远高于2015年全国整体网民互联网普及率（50.3%）。2015年，青少年网民使用手机上网的比例增加了2.4个百分点，达到90%；使用台式电脑和笔记本电脑上网的占比分别为69%和39.5%。因此，从技术发展水平以及研究数字来看，我国未成年人上网权利的保障力度不断增强，总体环境趋好。2002年，我国出台了《互联网上网服务营业场所管理条例》，禁止网吧接纳未成年人，该条例也被形象地称为“网吧条例”。多年以来，该条例执行得比较彻底，也十分深入人心。未成年人不能出入网吧，已经成为社会普遍共识。

《互联网上网服务营业场所管理条例》出台于21世纪初，互联网刚刚开始普及，网吧与营业性歌舞娱乐场所相提并论，都是禁止未成年人出入的场所。然而随着时代的发展，互联网的潜力逐步凸显，人们对互联网的认识也发生了较大变化，以往认为互联网不过是一种娱乐工具，但是现在来看，互联网更是未成年人获取知识的工具和平台。接触互联网，对于未成年人来说是一项需要保障的权利。我国未成年人上网权利保障虽然总体情况良好，但是仍然存在东西部差异、贫富差异等不平衡状况。由于经济发展水平发展高低不同，东部地区、沿海地區、城市地区未成年人享有更便利的上网渠道，一般家庭都配有电脑、宽带，能够满足未成年人的上网需求，很多家长也会为未成年人配备移动智能终端，为未成年人上网提供便利。中西部地区、内陆地区、农村地区未成年人还存在上网不便利的情况，甚至有一些贫困、偏远地区，比如云南省，就有一些农村地区，未成年人的家庭、学校都没有配备或配备适合的网络设施（一些学校的电脑不能联网）以保证其上网权利。同样，富裕家庭和贫困家庭能够保证未成年人上网的能力也明显存在差异。

正是由于这种发展不平衡的情况，《互联网上网服务营业场所管理条例》有关禁止未成年人进入网吧的规定，在东部地区、沿海地区执行情况较好，比如在上海、浙江等东部沿海地区，很少有网吧会违法接纳未成年人。然而，在中西部等内陆省份，一些贫困地区的未成年人上网的主要途径往往就是通过网吧。这些未成年人除了网吧很难再找到其他的上网途径，因此有很多网吧违法接纳未成年人上网，同时还存在很多黑网吧。

有鉴于此，既要考虑对未成年人的网络保护，同时也要考虑一部分未成年人上网权利得不到保障的问题。一方面继续执行《互联网上网服务营业场所管理条例》的禁止未成年人进入网吧的规定。对于经济水平较高的地区应当强化《互联网上网服务营业场所管理条例》的规定，固化长期以来未成年人不得进入网吧的普遍共识和观念。另一方面解决一些地区、一些未成年人群体上网权利得不到保障的情况。通过制定发展规划，重点解决这些地区贫困家庭未成年人上网渠道的问题。经济水平较低的地区应当根据本地区经济发展水平，制定整体规划，为未成年人上网权利保障提供解决方案。此外，无论是经济水平高或低的地区，都可以通过社区、图书馆等公益性上网场所建设来解决未成年人上网权利保障的问题。

关于网络内容管理问题的思考

当前国内在内容管理方面的法规体系相对比较完善也比较严格，但是缺少专门针对未成年人的信息内容管理制度。在违法信息之外，还存在着大量不适宜未成年人接触的信息，对于未成年人的健康成长具有一定的危害性。《未成年人保护法》第三十四条列举的禁止向未成年人传播的信息，仅限于“淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等”信息，并未确立不适宜未成年人接触的信息标准，而是直接采用了成年人的标准。实际上，淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等信息对于成年人来说，也属于违法信息。从网络有害信息包含的类型来讲，主要在“九不准”的框架下，延伸为“十不准”“十一不准”等多种类型。其中“九不准”的说法为主流适用的条文，《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《互联网信息服务管理办法》《电信条例》等规定采用该说法。《互联网上网服务营业场所管理条例》《互联网文化管理暂行规定》《互联网视听节目服务管理规定》增加了“危害社会公德或者民族优秀文化传统的”一项。《网络安全法》延续了《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》的做法，除了“九不准”内容外，还明确将“编造并传播虚假信息”等扰乱经济秩序和社会秩序、侵犯知识产权等其他行为纳入规范范围。然而，上述规定都未对不适宜未成年人接触的信息进行专门界定或者区分，这些信息内容都属于违法信息内容，但是在这些违法信息以外，还存在一些只适宜成年人接触，而不适宜未成年人接触的信息。对于这一部分信息的管理，还属于立法空白。

网络内容管理的问题既要考虑到违法信息的管理，也要注意到不适宜未成年人接触的信息的存在。网络信息服务提供者无法确保浏览其提供信息的对象是未成年人还是成年人。现行的法律法规主要解决了违法信息的问题，但是对于不适宜未成年人接触的信息，也需要设计相应的管理手段。针对在违法信息之外大量存在的不适宜未成年人接触的信息，应当对相关的网络信息服务提供者施加一定的管理责任，例如审查、显著提示等方式，切实做到让未成年人避免接触不适宜其接触的信息。在《未成年人网络保护条例（送审稿）》中就规定了不适宜未成年人接触的信息提示制度，要求网络信息服务提供者发布不适宜未成年人接触的信息时，应当采取必要的技术手段进行浏览前提示。同时，有关主管部门也应当通过指导行业协会等方式，制定一些不适宜未成年人接触的信息的判断标准。

关于网络游戏管理问题的思考

互联网已经深入生活的方方面面，未成年人接触互联网的渠道更多、能力更强、需求也更大，其中网络游戏是其接触互联网的主要内容之一。《未成年人网络保护条例（送审稿）》对网络游戏的管理规定主要体现在第二十二条和第二十三条。条例（送审稿）第二十二条规定了游戏玩家实名验证的要求，要求网络游戏用户提供真实身份信息进行注册，有效识别未成年人用户，以确定未成年人的身份并进行针对性的管理。条例（送审稿）中第二十三条规定了网游宵禁制度。

对于网络游戏管理制度，特别是网络宵禁管理措施，需要兼顾两个角度。一方面，从严格保护未成年人身心健康的角度，有其合理性。一般来说，未成年人自控能力差，网络游戏服务又容易片面追求商业利润。如果不对网络游戏服务尤其是面向未成年人的游戏服务设置规定，非常不利于未成年人的健康成长，也不利于为未成年人使用网络创造良好的上网环境，因此有必要作出规定。从时间段上来看，这一时间段正是未成年人应当休息的时间，通过禁止该时间段玩游戏，在一定程度上是对未成年人发育和体质的保护。对于监管者来说，这一时间段也是监管最薄弱的时间。以时间段的限制来实现网络游戏管理，也有助于防止未成年人上网脱管现象发生。另一方面，从可操作性的角度也有另一种思考。网络游戏管理制度的核心在于有效识别未成年人的身份，依赖于网游实名注册等配套制度的有效实施，否则一旦无法通过注册信息来判断用户是否为未成年人，这项制度的有效性就将大打折扣。不难想象会有一些未成年人使用成年人身份证进行注册，导致管理制度形同虚设。此外，未成年人迷恋网络游戏的原因往往超出了网络游戏本身，许多研究网络游戏中未成年人心理和行为模式的文献，都总结出了亲子关系、校园氛围以及不良同伴对于未成年人行为的直接影响效果，家庭和同伴是影响儿童青少年发展的两个重要子系统。比如有研究指出，当亲子关系具有暴力、专制、溺爱、忽视等特征时，孩子最易沉迷网络。

双向思考网络游戏管理问题，就不能一概而论，首先应从立法上确定明确的法律制度，比如《未成年人网络保护条例（送审稿）》规定的“网络宵禁制度”，在逐步解决实践操作性的问题，比如目前可以考虑以大型网络游戏服务提供者以及主流网络游戏产品为抓手，即使不能实现管理制度百分之百覆盖，但是只要重点解决未成年人对大型网络游戏沉迷的问题，就能够在很大程度上达到网络游戏管理效果，有效防范未成年人沉迷网络游戏。比如腾讯公司的“王者荣耀”游戏拥有2亿用户，占据了近95%的手游市场份额。实现对该款游戏的管理，不仅可以有效促进实现管理目标，同时也能为其他网络游戏服务提供者产生标杆作用。

关于网瘾矫治问题的思考

未成年人正日益成为网络活动的主力军，对网络的沉迷严重威胁着未成年人的健康成长，网瘾少年日益成为一个突出的社会问题。在此背景下，网瘾矫治机构应运而生。我国青少年网瘾矫治机构开始多以公益性质出现在北京、上海、广州等大城市。2007年前后，随着“网瘾”这一概念不断被强化，网瘾矫治的市场需求不断增加，戒除网瘾学校、公司等盈利性质的网瘾矫治机构便迅速出现。由于网瘾矫治机构以自发成立和运营为主，没有全国统一的网络成瘾矫治机构资质认定标准，网瘾矫治机构应具备的条件、承办人资质等方面都缺乏明确规定，也没有专门的主管机构负责对其运营效能和结果进行评估。因此，网瘾矫治机构的质量良莠不齐。

网瘾的概念自1996年被提出来后，至今未有公认的医学定义。作为最常用来诊断精神疾病的指导手册，最新一版的美国《精神疾病诊断与统计手册》也未将网瘾列入其中。国内的情况也是如此。2009年，卫生部疾控局在相关文件中指出，“目前‘网络成瘾’定义不确切，不应以此界定不当使用网络对人身体健康和社会功能的损害”。2013年，文化部、教育部等15个部门联合发布的《未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案》也明确提出，“目前我国尚无符合国情的网瘾诊断测评量表”。正是由于网瘾的概念不清，我国对于网瘾矫治机构并未实行行业准入制度，也不存在行业资质认定标准。当前绝大多数网瘾矫治机构都不属于医疗机构，没有纳入到医疗机构的监管体系，使得网瘾矫治机构市场呈现无序状态。实践中，网瘾矫治机构主要通过公司形式出现。然而，目前国内企业注册登记的经营范围中没有“网瘾治疗”这个经营项目。在工商注册登记时，只要登记人符合国家法律法规内注册登记规定，手续齐全，工商部门都会予以注册登记。这给网瘾矫治机构的大量出现提供了便利。

网瘾矫治机构的治理与规范面临双重难题，一方面网瘾缺乏权威界定，另一方面未成年人沉迷网络的现象层出不穷，时有未成年人因为沉迷网络而发生的悲剧事件。解决这样的难题，需要进行体系化的制度设计，全面考虑各方面的情况，从预防到引导到干预，区分网络沉迷的不同阶段和不同程度。首先，要求家庭、学校教育和引导未成年人正确使用网络，预防和干预未成年人沉迷网络，由教育、卫生计生等部门依据各自职责，组织开展预防未成年人沉迷网络的宣传教育。其次，对于已经有沉迷网络倾向的未成年人，学校应当指导其监护人开展家庭教育，配合家庭、社区及其他机构进行教育和引导。教育、卫生计生等部门也应对未成年人沉迷网络实施干预。最后，对于网络沉迷比較严重的未成年人（网瘾）进行医疗干预，出台临床诊断、治疗标准，进行科学救助。从而，通过三个层次的制度设计，明确不同主体的各自责任，形成未成年人网络防沉迷的体系化设计。

总体而言，对未成年人的保护，线上线下并非完全隔绝，线上问题本身具有现实复杂性，又往往需要通过线下寻找根源，谋求线下解决方案。未成年人网络保护问题的解决，并不局限于网络。传统社会里，未成年人保护涉及国家、社会、学校、家庭等不同主体的责任，每个主体在各自范围内履行未成年人保护责任。然而网络的横向性打破了这一职责划分界限，每一主体在未成年人网络保护的命题下，职责界限相互交叉，难以明确由某一主体在某一范围内实施保护。因此，未成年人网络保护的问题都呈现出双向性的特点，在解决思路上需要综合考虑每种特点，避免通过单一手段、简单思路来解决未成年人网络保护中的主要问题。正如本文前述分析，在未成年人上网权利保障、网络内容管理、网络游戏管理、网络防沉迷等制度设计中，兼顾不同未成年人群体的不同特征，兼顾不同问题的不同表现形式，最终才能设计出科学、有效的未成年人网络保护制度。

（摘自《中国信息安全》2018年第6期。作者为中国信息通信研究院互联网法律研究中心副主任）

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