行政决策公众参与的个案考察

摘要：科学化和民主化是现代行政决策的两个基本趋势，两者密不可分。但是无论是科学化还是民主化都离不开公众的积极参与，公众在行政决策议题选择、行政决策制定和实施等环节的有效参与是行政决策合理化和充分落实的前提。对公众参与行政决策制定存在的许多问题，政府应进一步完善制度化渠道以吸纳民众的利益诉求，推进行政决策的科学化和民主化。

关键词：行政决策；公众参与；电动车标准

中图分类号：F062.9文献标识码：A文章编号：1003-3890（2012）01-0030-03

在呼唤科学决策和民主决策的今天，包括公民个人和社会组织在内的社会公众往往通过一定的渠道，参与和影响行政决策的制定和执行。公众参与民主决策的社会过程，构成了政府决策者和公民之间、政府与社会之间的良好互动。公众参与的社会政治过程，对于公共问题的发现和界定，对于政策议程的建立，对于政策方案的制定以及政策方案中各种相互冲突的利益需求的相互调整都具有重要意义，并有利于决策的科学化和民主化。反之，如果决策过程中缺少了公众的参与，则会给决策的合法性和有效实施带来阻力。本文以2009年电动车标准制定中公众参与存在的问题进行个案分析，并提出相应的对策。

一、电动车标准之争始末

2009年12月5日，国家标准管理委员会发布的《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》中规定：重量在40公斤以上、时速20公里以上的电动自行车，将称为轻便电动摩托车或电动摩托车，划入机动车范畴，并宣布此标准将于2010年1月1日起正式实施。该标准一出，立即引起社会舆论、电动车生产厂家、销售厂家、電动车用户乃至交管部门的强烈反应，纷纷质疑该规范实施的可操作性。2009年12月6日，国家标准化管理委员会解释说电动自行车与电动轻便摩托车是具有明显不同特点的两种产品，消费者购买使用符合该标准规定的电动车属于非机动车，因此不存在需要考驾照、上机动车牌照等问题。2009年12月11日，国家标准委二度回应标准之争，称“电动摩托车是摩托车的一种”，而摩托车历史上即按机动车管理，并援引《中华人民共和国道路交通安全法》规定重申，电动自行车时速是“不得超过15公里”。《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》新国标出台后，事实上将大部分电动车划为摩托车，并要求按照机动车管理，因此受到社会各方的强烈质疑。中国自行车协会及包括河北、天津、山东、上海等在内的自行车及电动车行业协会均上书相关部门，表示希望原定于2010年1月1日执行的新国标暂缓实施。2009年12月15日，国家标准化管理委员会宣布《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》中涉及电动轻便摩托车的内容暂缓实施。

《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》从发布到涉及电动轻便摩托车的内容暂缓实施，这一过程仅仅10天，然而在社会产生了很大影响。目前，全国有电动车1.2亿辆，这一政策出台给电动车使用者造成了较大的恐慌，也给电动车厂商带来了不小的冲击，进入2009年12月份以来某厂家销售额下降30%。[1]电摩新规甚至使得河北省电动车生产厂家停止了生产。[2]与此同时还引发了摩托车、自行车两个行业之间的“国标之争”。行政决策的制定和实施涉及到社会全体成员的利益，因此政策的制定和出台应该慎重。

二、电动车标准之争中公众参与存在的问题

（一）行政决策制定中公众参与的被动性

公众参与行政决策取决于政府部门的开明态度和民主化趋向，在电动车标准之争中公众参与呈现了被动性的特征。国家机关在制定行政决策的过程中应该为公众参与行政决策提供多方位的平台和渠道。如除了传统的走访调研、召开座谈会、设置意见箱等形式外，还可以充分利用各种媒体，尤其是新兴媒体，如通过政府网站、微薄、手机短信等方式收集公众意见。然而在《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》制定的过程中，其政策出台非常突然。由此可见，政府行政决策制定过程开放性不足，公众主动参与行政决策过程缺乏有效的平台，公众在决策出台之后才享有对政策的知情权，公众参与决策呈现出被动性的特征。

（二）行政决策制定中公众参与主体的片面性

行政决策一经做出就要求管理的相对人无条件遵守，基于行政决策的权威性，行政决策的做出必须慎重。为更好地代表社会公共利益，行政组织在进行行政决策时必须有效地平衡各方利益。因此，公共政策在制定过程中必须广泛地征求相关利益群体的意见，并注重公众参与的广泛代表性。在电动车标准制订过程中自行车行业协会、电动车生产厂家、广大的电动车使用者等相关利益群体缺少话语权，尤其是广大电动车使用者自始至终声音都最弱，因此公众参与主体呈现片面性的特征。

（三）行政决策公众参与过程的滞后性

我国现有的关于公共决策的法律制度中，并没有法定的信息公示制度和决策理由公示制度，大部分行政决策程序都在相对封闭的环境中运行，普通公众对政府决策事务信息的掌握严重不足，行政决策程序缺乏公开性。电动车标准之争中行业协会、媒体、民众、交管部门的参与和反映是在政策出台之后，因此公众事实上被排除在行政决策制定的范围之外。在行政决策议题的提出、行政决策方案的制定以及行政决策方案的选择方面，公众未能进行有效的参与。公众参与的影响力发生在行政决策执行的阶段，因此参与过程呈现滞后性的特点。

（四）行政决策公众参与的非制度化和非均衡性

电动车标准之争中，公众参与行政决策制订的方式呈现了非制度化的特征。从参与的方式看，电动车标准之争中，更多地采用的是各层次协会上书有关部门和媒体舆论的方式。从参与的主体看，实际上电动车标准之争中，影响力最大的是利益集团几乎所有的政府都把保持低失业和高经济增长放在优先的位置，所以在电动车标准之争中，代表电动车企业利益的行业协会与政府部门进行了有效的博弈。所以，标准施缓不能被认为是1.2亿电动车使用者的胜利，而应该是电动车行业的胜利。因此，公众参与对行政决策制定的影响呈现了非均衡性的特点。

三、完善公众参与行政决策制定的路径选择

公众能否有效参与行政决策制定取决于政府能否以开放的胸襟和制度化的渠道来吸纳民众的利益诉求。

（一）行政决策制定的价值取向：代表公共利益

行政决策制定中公众参与的有效性在于政府对公众意见的吸纳能力。当代社会，政府的职能不仅在于管理社会事务，政府和公众的关系不再是简单的管理与被管理的关系。政府是公共利益的主要代表者，公共利益是一种普遍的、共同的利益，只有超越了一切集团的特殊利益的社会组织力量，才能恰当地代表公共利益。政府组织是具有这一特性的唯一的组织力量。政府的每一项决策的制定和执行过程都是一个公共利益界定和实现的过程。政府虽然主导着政策过程，但绝不意味着它可以对政策过程中的各种意见、意愿置之不理，决策是否代表公共利益，还要看其对于政策过程中有关的利益主体的利益要求和意愿回应的能力。因此，优良的政府应该在行政决策过程中海纳百川，在各种利益之间走好平衡，行政决策的制定才能科学化，实施才有可操作性。

（二）行政决策合法性的基础：顺应社会心理

行政决策一经制定实施，就对社会成员产生普遍约束力，因此行政决策的出台要考虑民意基础和民众的接受能力。电动摩托车新国标的制定过程中未能很好地对公众的利益诉求进行关注，对该标准实施的可操作性如交通设施状况、实际操控能力大小等也未能充分考虑，对新国标实施后对生产和消费环节的冲击和负面效应也缺乏前瞻性。电动车作为大众的交通工具，因为价格便宜、轻便、灵活等特点受到广大人民群众的欢迎，然而缺乏广泛公众参与的电动车新标准的“横空出世”必然会在社会各层面引起强烈反响。

（三）行政决策制定的决策思维：系统思维

决策是人类特有的一种思维活动，任何行政决策都是决策思维的产物。现代行政决策的对象呈现了复杂性和动态性的特征，行政决策的内容涉及到国家和社会的政治、经济、文化、人口、环境等各个方面，每一个行政决策对象无不处于社会大系统之中。因此任何行政决策都不能孤立地进行，行政决策者要有系统思维。行政决策的制定要放在社会的大背景下进行考察，要充分考虑行政决策制定和出台后的社会影响、部门之间的协调以及法律制度之间的衔接等问题。

（四）行政决策公众参与的保障：制度建设

首先，各级政府和职能部门应建立相应的决策评估机制，明确规定公众对行政决策评价的全程参与。一是预评估。即在政府出台政策之前，应充分发挥专家、智囊、科研机构的作用，请相关方面的专家学者进行论证评价和充分听取各方意见，集思广益。二是行政决策过程评估。即对行政决策的近期和远期影响进行评价，即对它在实施过程中的阶段绩效采用动态调整性的评价体系进行评价。三是行政决策结果评估。即对行政决策所产生的结果进行评价，并建立责任追究制度。在预评估、过程评估和结果评估的整个过程中都要高度关注公众的反应，因为公众是行政决策最终的执行者和评价者。没有公众的支持，任何行政决策都无法得到有效的执行。

行政机关作为公共利益的代表承担着管理社会和公共社会事务的重要功能，当然行政管理的过程也是不断做出决策的过程。行政决策质量高低将在行政执行中得到检验，而公众作为行政决策的践行者最终会成为行政决策的检验者。在建设和谐社会的时代背景下，高质量行政决策的制定离不开公众在行政决策制定过程中的广泛参与，只有在最大程度地吸纳公民和社会团体等不同主体的意见和要求，并遵循行政决策的科学规律，才能实现行政决策的科学化和民主化。

参考文献：

［1］佚名.山东申请缓行电动车标准，挂牌电动车型号将公布［EB/OL］.，2009-12-10.

［2］佚名.“电摩新规”前河北电动车生产企业停产［EB/OL］.http:，2009-12-17.

［3］佚名.电動车标准暂缓实施，国务院向天津征求意见［N］.扬子晚报，2009-12-17.

［4］王姝.国务院办公厅关注电摩国标之争，发急件给天津市政府［EB/OL］.，2009-12-16.

［5］李宾.电摩标准暂缓实施，谁在绑架国标委［N］.中国经营报，2009-12-19.

［6］C.Edward Lindbiom，Politicsand Markets［M］.New York：Basic Books，1977：5.

［7］Hans Morgenthau，The Dilemmaso Politics［M］.Chicago：Chicago University Press，1959：68.

［8］佚名.电动车标准缺乏法律支持［N］.东南快报，2009-12-14.

责任编辑、校对：关 华

Case Study on the Public Participation in the Administrative Decision

——With the example of electric vehicle standard wrangling

Li Fanfan, Li Miaoran

（College of Public Administration, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061, China）

Abstact：Science and democratization are the two basic trends of the modern administrative decision-making and they are inseparable. But whether the scientific or democratization is inseparable from the active participation of the public, and the effective participation of the public in the administrative decision issues selection, administrative decision formulation and implement aspects is the premise of administrative decision-making rationalization and fully implement. There are many problems for public participation in administrative decision-making, the government should perfect institutional channels to receive the mass interest appeal, promote the scientific and democratic administrative decision-making.

Key words： administrative decision-making; public participation; electric vehicle standards

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