网络时代环保公益社团对地方政府决策的影响研究

摘要：自20世纪8、90十年代始的互联网发展推动社会进入到了“网络社会”这一新的阶段。公益社团借助网络平台的发展而逐渐壮大，与地方政府建构合作关系来参与和影响地方政府决策，成为管理社会公共事务的重要力量。本文以环保公益社团“绿色潇湘”在网络上的多种活动为例，分析该社团的网络行为对政府公共事务决策的影响，并从网络活动的多种形式来探究提升公益组织对政府决策影响力合理性和有效性的对策建议。

关键词：环保社团;网络行为;政府决策;公众参与

党的十九大指出，需要加快生态文明建设，建设美丽中国，着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。自改革开放以来，我国经济的快速发展积累了许多环境问题，以牺牲环境为代价的经济对我国可持续发展绝无利处。随着我国居民整体素质的提高，越来越多的公民也开始重视并参与到地方生态环境的建设之中。以信息技术、互联网技术为基础的平台为人民创造了一个全新的互动领域。它将公共事务的边界扩展到无限的范围，使得每一位公民都有渠道表达个人或群体的利益，影响地方政府对各项社会事务的决策过程。在我国公民社会建设过程中，公民的自主权得到保障，他们可以依照兴趣、地缘等各种因素自由结社，建立一个具有标准结构层次和明确组织宗旨的民間社会团体。网民们在网络上参与社会建设，发表自己的意见，以社会公众舆论或政策建议的方式规范政府政治决策，促进社团自身以及公共利益的最大化。活跃在虚拟空间中的环保公益社团展现了互联网的优势。它们依靠网络进行社会活动，同时与政府机关开展合作与交流，成为连接政府与社会公民的桥梁，聆听公民心声、积极向政府反馈。作为

“政府—社会—公民”这一系统的中枢机构，这些环保公益组织的动态关系着政府决策的制定与社会公众的评价。但由于绝大多数社团成员和公众因教育水平、年龄层次、背景的不同，对公共事务也呈现出多种态度，同时因网络传播的迅速和可能存在的信息失真，个人往往容易被群体效应影响而无法显示其真正的倾向。因此，探讨环保社团网络活动对政府决策影响的方式及特点，有助于地方政府制定并采取合理、合法同时吸引公众参与的决策，促进公共利益，为环保公益社团在生态环境建设中的参与有效性和治理有效性的提高提供针对性的对策建议。

一、文献综述

在涉及社会公共利益、特别是环境保护等事务治理的早期，政府是唯一的管理主体。但随着实践以及学术研究的发展，一系列的研究成果使得这种政府垄断的治理模式渐渐被打破，政府开始尝试与各种社会组织合作共同治理：肖巍、陈剑星发现由于不同地方的政府在环境治理过程中的行为存在差异，往往会存在政府失灵的现象。彭小兵重点研究了社会组织在环境群体性事件中的作用，他认为政府单向主导的社会管理方式使得多个利益相关主体缺乏一定的沟通渠道，社会组织的缺席也致使项目受益者缺少提供援助的动力和能力。王璐结合了前人的观点，认为：“公民参与政府决策不仅仅可以弥补‘政府失灵’，同时还加深了公民与政府之间的互动，是民主化不断提高的标志。政府应该转变管理机制，加大对公民呼声的回应力度，推进公民积极有效地参与政府决策。”宫笠俐以日本环境治理模式为研究对象，认为多中心治理是日本在短时间内从一个备受公害困扰的国家转变为环保型经济发达国家的一个重要原因。

而随着互联网在群众日常生活中的无限渗透，越来越多的公民运用网络参与公共事务治理并发表意见和看法，国内也逐步开展了社会组织、公众网络行为是否能对政府决策提供帮助的研究。顾丽梅教授在《政府治理视野下的网络社团：角色与挑战》一文中将我国现有的活跃在网络上的社会团体分为两部分：虚拟社区、网络志愿者组织和网络公益性组织。这些社会团体的网络行为活动“依托网络平台，发布大量信息，能突破地域的限制，在无形中将大量网民聚集在自己的旗下”，因此“在一定时间和空间范围内产生巨大的社会影响，并在现实生活中发挥比较大的影响”。段飞飞从公关危机治理的角度研究了影响公民网络参与行为的多种因素，包括网络技术、参与动机和外部环境等，由于我国目前网络参与并未形成强大力量，因此他还主张政府及社会团体等组织机构“努力提高公民参与意愿，充分调动公民网络参与的积极性、主动性和创造性。”但是，网络行为对政府决策会有双重影响，廖晓愿从这个角度分析认为“网络只是一种公民参与所采用的工具，对政府决策带来的负面影响并不是因为其本身，同时，其负面影响政府也可以通过对公民进行理性引导来避免。公民网络参与政府政策，能够改善和加强公民的参与不足，有利于政府决策的科学性和有效性。”另一方面，在公众网络参与发展时间短、制度不完善的情况下，很可能会存在新的信息垄断和话语霸权现象。刘晓乾十分注重我国存在的数字鸿沟现象，他认为“网络参与中出现的越级交流会弱化中间层级功能，网络民主不一定有助于民主化，结果有可能大相径庭。”付忠宇认为网络在为政府决策提供帮助的同时也存在一些消极影响。比如别有用心的人制造、传播虚假信息来误导网民，给政府形象抹黑;网络法律法规的不健全导致政府缺乏有效的监管力度等现象。

总体上看，我国学者对公民以及社会团体在网络上的活动研究大多是从提高社会管理和公民参与度的角度进行。但需要重视的是，我国关于公众网络参与政策决策的研究多为网民个人的政治参与而非组织性参与的影响，且文章多为借鉴现有的研究成果的理论研究，针对提高公众参与的影响力所提出的对策建议也往往含有理想主义色彩。本文将从生态环境保护这一公共话题进行探讨，试图经过对“绿色潇湘”公益环保社团的网络活动在政府决策中的参与过程进行分析，丰富相关理论研究。

二、公益组织网络活动的特点

当前，多元社会力量之一的地方性社会组织承担了部分社会事务的管理与公共服务工作，在一定程度上分担了政府工作的压力。由于我国公众的公民意识及对公共事务的参与度提高，民间团体组织的各种公益活动也发挥了其有效性，但由于各种因素的限制，我国社会组织的活动特别是依托网络开展的公益活动尚未完全发展成熟。

（一）公益组织网络活动的特点

在互联网时代，由于公益社团的工作紧紧围绕互联网，它们不仅包含有传统社会团体的组织特点，还承担了舆论导向等一系列的作用，在一定程度上成了信息传播扩散的重要力量，也成了政府在网络治理上研究的新课题。

1.进行民意采集。互联网的迅速发展将我国行政区划的界限突破开来，民间团体活动平台的虚拟化使社团成员或志愿者不受时间和空间的限制而形成了一个相互联系的群体组织。互联网的普及使每一位网民都能通过注册参与的方式加入到网络社团中来，也可以注销账户进行退出。每个公共事务参与人都可以在网络平台上表达个人喜好，这些喜好将会被收集到数据库之中。以信息技术为基础，社团以投票、问卷等形式进行线上民意采集，或组织相关活动召集群众，利用各种活动所获得的相关数据资源为政府公共领域事务的处理提供依据，影响政府决策。

2.分析政策数据并发布资源信息。网络后台可以对民意收集所得数据分析，整合网民的意见和倾向，并及时与相关部门取得联系或予以公开发布。依托互联网，各种政策文件的解读以及社团活动信息能够以网络数据的形式在社会成员之间传播，如“绿色潇湘”每年以网民投票统计出的“湖南省十大环境事件”，这种数字化的信息资源可以通过转发编辑传播到更广阔的社会群体中去，没有过多的限制和制约机制，供无限的人群获知并使用。此时公益组织作為向公众普及相关政策信息的第三部门、传播中介，与政府部门交流合作，对政府的治理职能进行补充，维持着社会的相对平衡。

（二）公益组织网络活动对地方政府决策的导向性影响

1.网络舆论的导向影响。网络公益组织影响地方政府进行决策的方式之一则是通过在互联网上发布利益相关资源信息，引导网民对公共事务产生关注并通过网络的迅速传播扩大对政府组织进行导向性的决策影响。这一点类似于互联网时代各类媒体对社会舆论的掌控。网络时代中各种信息都能被操作进行发送接收，同时网民基于对所属社团无条件的信任，往往愿意相信他们公开的信息，并通过自身的社交网络对这些数据信息进行进一步的扩大化传播。由于我国网民数量庞大，且来自于不同的社会结构层次，年龄、教育水平、专业知识参差不齐，不理智的网民会成为某些偏激性言论的簇拥者，影响舆论朝着难以预料的方向发展。网络中的社团组织可以视为一种新型媒体，难免不会为其自身的利益公布行引导性信息，经网络公开影响政府对公共事务的整体判断。

2.政策建议的导向影响。社会组织作为各种利益相关人的集合体，通常由来自不同社会结构层次的个体组成，其中不乏相关公共事务领域的专家学者。这些隶属于社团的政策分析人才具有较强的专业能力，他们利用网络搜集到的第一手资料进行分析，总结符合民众利益和可行性的政策建议，并以电子刊物或通知公告的形式向公众普及、告知政府部门，如2011年成立的“零废弃联盟”通过调查研究，对垃圾管理、一次性用品使用、塑料污染等环境问题都提出了政策倡议并予以公示。这种专业化的政策参与方式有助于激励社会各界及时关注并进行把控公众热点问题，保持与政府进行联系和交流，确保政府的政治决策过程更加全面准确。

三、案例分析

环保公益组织“绿色潇湘”利用互联网的高效传播将其所整合出的公众意见以多种形式传递到了政府机关，并在促进公众参与、影响政府决策上发挥了重要作用。“绿色潇湘”在影响政府决策的同时不仅致力于促进地方公共利益的提高，也促进了政府决策朝着符合社团自身需求的方向发展，实现公民、社团和政府三者的共赢。本文选取“绿色潇湘”这一环保公益组织进行分析，探讨其网络活动对当地政府相关决策的影响方式。

（一）“绿色潇湘”公益环保组织概述

绿色潇湘公益组织是建设在湖南省本地的环保社会组织，2007年成立并于2011年正式在民政部门注册，主要由理事会和执行团队构成其整体，具有明确规整的结构。绿色潇湘自成立以来一直致力于湖南省生态环境的保护，提倡可持续发展的生活方式，紧跟时代潮流，充分利用互联网传播主体的优势，建立官方网站公布资源信息、组织各种活动、鼓励公民积极参与生态环境保护，以专场讲座或公益课堂的形式对公民进行环境知识普及教育，与政府机关开展合作为并为其提供在环境保护等领域的数据资料支持，维护公共利益。

（二）“绿色潇湘”网络活动对地方政府决策的影响

依托互联网，作为社会公众与政府之间连通的纽带之一的“绿色潇湘”在影响政府决策时将其优势发挥了出来。从影响途径来看，社团对政府决策的影响主要有两种方式：一是以开展活动的方式直接影响政府决策，如与政府协商合作、进行政策评论等;二是利用网络平台的即时性、广泛性扩大知名度、影响社会舆论，进而间接影响到政府决策。本文着重对绿色潇湘开展的几项重要活动进行分析，探究环保组织活动对政府决策的多种影响方式。

1.同政府机关开展交流合作。（1）“净滩百米行动”。2016年，绿色潇湘利用网络发起“万人牵手护湘江”净滩百平方米行动，由省水利局为指导单位，联合湘江流域沿岸的河流守望者、NGO，发动企业、政府、公众参与活动，科学收集垃圾监测数据并利用互联网及媒体统一公布，推动本地公众关注河流垃圾问题并学会从源头减少垃圾产生。这一全民参与的活动形式让公民真切感受环境现状，促使他们共同探索破解垃圾困境的办法，为政府的河流垃圾治理政策制定奠定群众基础并提供真实的数据资料。（2）“上游一公里”。“上游一公里”项目是“绿色潇湘”在2014年6月提出的一项亲子家庭组队参加的水源地探访活动，完成徒步行走2至5公里、观察记录水源地污染问题、分享成果和聆听各地守望者行动故事等五项任务。“绿色潇湘”给予了这一活动形式上的创新：小朋友在参加活动之后要写一张明信片表达真实所想，绿色潇湘负责收集并寄送到市长市委书记手中，使政府得以从孩子们的眼中更加真实地了解当地的环境状况，摆脱了官僚体制之下官官相护、隐瞒信息的不良局面，信息的全面性使政府在进行政府决策时不得不考虑现行政策与实际环境状况的适应性，有益于政府机关合理决策的制定。

2.以论坛、会议等形式进行政府政策评论。以文件报告的形式参与公共事务的治理是一种直接简洁的影响政府决策的途径。为了能使政府对生态环境事务予以关注，绿色潇湘不断健全与政府的互动模式，通过专家论坛、网络民意统计、政策分析等为政府决策提供数据支持，或针对地方某一环境问题撰写研究报告与当地政府部门沟通，并发布在官方网络上公示从而影响其决定和政策。2015年绿色潇湘共向国家、省市县四级党委政府及环境主管部门递交了22封政策建议，涵盖了立法建议、两会提案、政策建议等多个门类，切入公众参与、水污染防治、空气污染防治等多个议题，几乎所有的建议报告都获得了相关部门的积极回应并进行了进一步的沟通。政策倡导逐渐成为绿色潇湘一项长期的工作内容。

3.普及生态环境教育，加强公众互动。（1）“长沙自然大学”。2012年推出的“长沙自然大学”是绿色潇湘学习自然大学基金成立的虚拟社区环保大学，通过科普类讲座、自然体验等互助学习的方式搭建公众参与环境议题的平台，帮助公众了解本地环境相关议题，为公众探索环境真相提供机会使之深入参与到治理环境污染的活动中。公众有了生态环境保护相关的基础知识，就有了关注和行动的动力。有参与意识的社团成员在网络上发布自己的观点，这些文字又将迅速被扩散到数量巨大的群体中去，进入到公共部门特别是政府机关视野。（2）推动环境知情权。“知情是行动和判断的基础。”“绿色潇湘”公益环保组织也一直秉承“人人享有环境知情权，知情是判断和行动的基础”的组织信念。2011年绿色潇湘与网络媒体合作，借助互联网的优势利用公民参与投票以及专家评审团评审评选出了湖南省十大环境事件并经由媒体报道公布，突显了公民行动在推动环境保护中的巨大力量。正是这一事件作为转折点，绿色潇湘逐步对信息公开和社会公众的生态环境知情权予以重视并大力推进。2013年，《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》等一系列政策法规相继出台，我国政府着力从信息公开的方向推动整个环保工作体系的发展，以应对越来越严峻的环境问题。走在时代前沿的绿色潇湘早在2011年同公众环境研究中心（IPE）和美国自然资源保护委员会（NRDC）合作开展评价污染源监管信息公开工作以及湖南省政府环境信息公开现状，并发布评估报告——《污染源监管信息公开指数（PITI）2010-2011年度湖南省14市州评价结果》，致力使每一位公民了解真实的生态环境情况。

四、提高环保公益社团对政府决策影响力的对策建议

（一）加强公益社团网络行为的制度化、规范化建设

公益社团网络活动的开展面对的一大困境就是制度化和规范化的挑战，包括社团组织内部管理的规范化，以及与社团利益相关的网民行为和意见表达方式的规范化，标准的组织结构和运行机制有利于组织内部不同部门人员之间的协调和工作效率的提高，从而尽可能开发出公益组织在相关领域的研究能力、政策分析质量，促使对政府决策影响力的最大化。由于缺少专门的法律规范制度的依照，环保公益社团的内部结构及组织行为难以进行标准化规范和管理，其活动也缺少一定的监督。为提供政府更完备的政策建议，社团组织自身急需进行以法律规章为参照的监管。笔者认为，社团组织对政府的影响力程度来源于组织本身的合法性以及公众对组织的信任程度，合法登记在册的社会组织的行为曝光率及可信度将大大增加，在正式的渠道中公众也将更自由的表达意见或评价公共事务。规范公益社团中成员的个人行为，维护每一位公民发表意见的权利，及时正确地对群众进行引导，可以促进我国网民整体素质的提高，使个人和组织都能通过合理合法的方式参与到公共事务建设中来。

（二）增进环保公益社团线上线下互动交流

互联网即时传播的特点使公众对公共事务的获知变得极为迅速和广泛，但由于互联网平台的虚拟性，网络上各种碎片化信息进行多次过滤之后，公众对公共事务的反应也变得冷淡。笔者认为这种现象的产生是由于网民们缺少实际感官上的刺激，缺少现实生活中对公共事务治理过程的真实体验而产生的判断偏差。因此，即使在人们绝大多数社会行为都向线上进行转移的现在，环保公益社团也需将社会公众纳入到日常行动环境，强化互动真实性与组织权威性，通过线上的实时交流互动和线下面对面的沟通，在丰富公众体验的同时也能使双方获取全方位数据和信息，维系社会公众与网络社团之间的信任关系，提高环保公益社团的权威性，增强在社会舆论上的影响力与驱动力。

（三）促进环保公益社团与政府之间的合作

经科学研究以及社会实践的探索，目前绝大多数学者在“政社合作”这一观点上取得了空前的一致，这是毋庸置疑的。但是在确定民间组织和政府协商合作的关系之后，两者之间的具体合作方式和动态博弈却缺少了理论上的支持。正如有学者指出政府与社会组织之间良性合作的产生取决于他们之间的资源依赖关系，只有当社会民间组织的合法性和地位得到公民认可，在社会事务上具有了一定的发言权，政府与社会组织间才会产生有效合作，反之将会被政府机关镇压甚至吞并。加强环保公益社团与政府之间的合作，一方面政府需要与有相对较大话语权的环保公益社团开展密切交流，掌握最新的社团和公众动态;另一方面环保公益社团也需积极通过创新方法寻求并获取与政府机关之间的合作机会，如绿色潇湘利用互联网舆论获取政治与社会资源，激励网民投票评选湖南省十大环境事件使政府加强对环境保护的重视，便是进入公众视野扩大自身影响力而获得与当地政府协商对话的机会的活动方式。

五、结语

本文通过论述公益环保社团网络行为特点及其对地方政府决策影响方式，以“绿色潇湘”为例进行对网络时代环保公益组织影响地方政府决策的行为分析，提出了促进我国环保公益组织对政府决策影响力提升的对策建议：为了使在网络社会中的环保公益社团发挥积极作用，不仅需要注重从法律政策层面对其合法合理性予以规范、内部网络组织结构以及网民的整体素质和自主性的提高，还需加强政府与环保公益社团之间的合作以进行多元参与的公共事务治理活动，同时促进公民之间线上线下的交流，利用现实中的实际联系促进网络上成员之间更紧密的互动，使环保公益社团发挥在网络时代的真正影响力，维护社会的和谐与稳定。

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