生态环境建设立法问题研究（王文革）

 

1、 生态环境建设立法的必要性

 

进行生态环境建设立法的必要性，主要表现在以下两个方面：

 

（一）我国生态安全受到严重威胁，生态环境建设形势严峻

 

近二三十年，全球生态环境问题日益突出，特别是全球气候变暖、臭氧层耗竭、酸雨、水资源状况恶化、土地退化、全球森林危机、生物多样性减少、毒害物质污染与越境转移等八大问题，正威胁着人类的生存。我国的生态环境问题也非常严重，表现在：①植被破坏严重。全国人均森林面积0.11hm2，仅为世界平均水平的11.7%；森林覆盖率仅为13.92%，远低于世界平均水平27%。②外源污染严重。全国因“三废”污染的农田面积达1000万公顷，每年因污染减产粮食100亿公斤以上，对土壤和水资源造成严重的破坏；另外，化肥、农药大量使用，有机肥投入不断减少，造成土地退化及农产品的安全性下降；再者，规模化、机械化的大型养殖场不断增加，大量的动物排泄物对生态系统造成污染。③水土流失严重。我国的水土流失面积达到367万平方公里，每年流失土壤50亿吨，相当于损失氮磷钾肥4000万吨。④荒漠化现象严重。我国现有荒漠化土地153万平方公里，并且每年有2460平方公里沦为沙漠，这个面积相当于三个香港。⑤耕地资源逐年减少。现我国人均耕地0.08公顷，为世界人均水平1/3的，且每年净减少耕地333万公顷，相当于减少25亿公斤粮食，每年灾害毁损耕地13.3万公顷，遭受污染的土地1000万公顷，共损失粮食120亿公斤。⑥生物物种减少。据估计，世界上有10-15%的植物处于濒危状态，但在我国，濒危植物物种比例高达15-20%，濒危植物物种达4000-5000种。此外，还有相当可观的植物中已经灭绝，初步统计，列入濒危植物名录的植物已有5%左右在近十年内濒临灭绝。①②

 

这种生态环境退化已严重威胁着人类的生存与发展，减缓和防止自然生态系统的退化、恢复重建受损的生态系统即加强生态环境建设、维护生态系统的安全已迫在眉睫。

 

（二）我国生态环境建设缺乏有效的法律保障，导致生态环境建设收效甚微

 

目前，我国尚没有一部统一的有关生态环境建设的法律法规。关于生态环境建设的立法主要散见于一系列有关自然资源及生态环境保护的法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定中。此外，各级地方政府根据国家有关法律，结合本地区实际情况，也制定并颁布了相应的实施办法、实施细则以及一些地方性法规。

 

现已颁布的有关法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定主要有：《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《野生动物保护法》、《海洋环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》等法律；《风景名胜区管理暂行条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》等行政法规；《关于加强生态保护工作的意见》、《关于加强湿地生态保护工作的通知》等规范性文件；《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》、《中国生物多样性保护行动计划》、《中国21世纪议程——林业行动计划》、《跨世纪绿色工程规划》、《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》等规划纲要；《国际捕鲸公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《联合国海洋法公约》、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》）、《生物多样性公约》等国际公约；中国政府分别与日本、澳大利亚签订的候鸟保护协定，与俄罗斯签订的兴凯湖湿地保护协定，与周边国家和地区签订的关于对候鸟，尤其对跨国迁徙水鸟及其栖息地的保护协定等。

综观现有有关生态环境建设的基本规定，足见现有立法比较零散、不全面、适用性不强，缺乏对生态环境建设的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的系统而明确的规定，无法满足生态环境建设的实际需要。其中比较突出的问题表现在以下几方面：

 

1．缺乏有效的生态环境建设规划制度。主要表现在：第一，规划不协调。我国虽然在不同时期、不同部门、不同级别几乎都有生态环境建设规划，如水土保持规划、荒漠化防治规划、植树造林规划、盐碱地改良规划等，但中央和地方的规划不配套，部门之间的规划不协调，不同时期间的规划不衔接，几乎停留在数字、进度、投资等方面，而对自然环境的分析与因地制宜实施建设措施方面往往缺乏论证，不同空间尺度、不同时间尺度、不同职能的协调几乎空白，实施过程中，则具有盲目性、随意性。第二，规划不科学。由于生态环境建设主要由中央财政投资，许多地区与部门希望在中央投资这块“大蛋糕”上多切一块，因此，在制定计划时，片面强调项目的规模，而忽略了规划的科学性与可行性。此外，生态环境建设计划的制定与出台往往比较仓促，缺少强有力的数据支撑与科学论证，还没有实现规划过程的科学化。第三，规划与扶贫工作脱节。很多生态环境建设重点地区也是贫困地区，国家和地方的生态环境建设投入没能很好地与扶贫工作结合起来。

 

2．缺乏有效的生态环境建设管理体制。我国目前生态环境建设管理体系不统一，政出多门、条块分割、各行其是、多元领导现象突出，结果是投资分散，责任推诿，有效治理不显著。因而，急需建立专门协调机构，加强统一领导、负责规划、计划审批以及实施过程中的监督、检查、验收及部门间的协调。

3．缺乏有效的生态环境建设技术保障制度。　目前生态环境建设投资效益差，生态环境建设不能达到预期效果的主要原因在于生态环境建设缺乏有效的技术保障制度。如：干旱地区植被建设成活率低、保存率低的重要原因就在于没有充分考虑水分条件等技术问题，没有解决好科学植树种草及其管护问题，使得几十年来造林不成林，种草不见草，人工植被结构单一，水土保持效益低下。

 

4．缺乏有效的生态环境建设资金保障制度。目前，生态环境建设主要靠国家及地方政府投资建设，由于国家资金有限，生态环境建设规划无法落实，生态环境不断恶化。要有效控制生态环境不断恶化的趋势，必须广开筹资渠道，建立生态环境建设资金保障制度。

 

2、 生态环境建设的指导思想与基本原则

 

生态环境建设的指导思想是：坚持从生态环境面临的实际问题出发，遵循自然规律、经济规律和生态经济学原理，以科技为先导，运用系统工程的方法，以重点地区治理、开发为突破口，把生态环境建设与经济发展有机结合起来，处理好当前与长远、局部与全局的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一，使生态环境恶化趋势得到控制甚至好转，基本实现自然资源的永续利用、生态的良性循环和经济社会的可持续发展。生态环境建设的指导思想是确立生态环境建设的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的根本方针。③

 

生态环境建设的基本原则，是指为了保护、改良与合理利用生态环境而制定的综合性基本性指导准则。它是构成生态环境建设法律的基本内容，对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。我们认为，生态环境建设的基本原则主要包括：遵循自然生态规律和社会经济规律的原则，可持续发展原则，效益最大化原则，最小风险原则，污染防治与生态环境建设并重原则，预防为主、治理与保护、建设与管理并举原则，统筹规划、集中领导、突出重点、分步实施原则，从实际出发、因地制宜、综合治理原则，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁使用谁补偿原则，生态环境建设与经济发展相结合原则，公众参与原则，产业政策引导原则，市场导向与政府调控相结合原则，总结我国生态环境建设经验与借鉴国外先进经验相结合的原则等。这里着重论述以下原则：

 

（一）遵循自然生态规律和社会经济规律原则

 

自然生态规律和社会经济规律，是指自然界和人类社会中各种物质和社会现象之间内在的、本质的必然联系。它是不依人们的意志为转移的客观规律，它要求人们的活动必须符合客观规律的要求。

 

自然生态环境中的物质循环、能量流动和信息传递有其固有的规律，主要包括生态演替规律、生物多样性规律、生物生态位规律等。当人们的活动违背这些规律时，就会出现物质循环、能量转化失调现象，导致生态平衡破坏。遵循自然生态规律原则要求根据生态系统自身的演替规律分步骤分阶段进行建设，并根据生态位和生物多样性规律构建生态系统结构和生物群落，使物质循环和能量转化处于最大利用和最优循环状态，要求达到水文、土壤、植被、生物同步和谐演进。遵循生物多样性规律要求生态环境建设必须注重物种的合理配置。生物多样性是建立稳定的生态系统最基本的原则。实践经验证明，我们建造的“三北”防护林，由于未能遵循生物多样性规律，致使防护林生态系统的稳定性非常差，非常脆弱，病害、虫害与火灾的威胁已经远远超过我们的建设规模。遵循生物生态位规律，要求在生态环境建设规划过程中，必须充分认识物种与生态环境条件的自相适应， 正确把握生物适宜生存的生态幅度和范围，合理确定最好的建设方式，不仅要从物种的生态位来考虑，而且在物种配置上也要遵循个体竞争理论，使建设后的生态系统不仅具有物种多样性，还要使各物种达到互惠共生。

 

在社会主义市场经济条件下，解决生态环境问题，应当按照市场经济规律的要求，规定相应的法律规范进行鼓励与限制，如按照价值规律的要求，市场主体要想占领市场并获得最大的利润，就必须提高资源利用率，降低生产成本。所以，可以通过经济手段如征收自然资源使用费等措施，限制人们的资源浪费与生态破坏行为，增强人们对生态环境的保护意识。

 

（二）预防为主、治理与保护、建设与管理并举原则

 

生态环境保护和生态环境建设是防与治的辩证关系，应以防为主、防治结合。所谓“防”强调的是保护，所谓“治”强调的是建设，应当理解为在保护当中含有建设的内容，在建设中也应该包括保护的思想。为使生态环境恶化的趋势得到有效控制，就必须强调生态环境保护的重要性，确立保护优先的思想。这是因为：一方面，生态环境一旦遭到破坏，治理难度大，有的甚至很难恢复，即使在可以恢复的情况下，生态环境建设也不能够使被破坏的生态系统都恢复到原来的状态。这是由于生态环境建设是相对于生态破坏而言的，生态破坏是指生态系统的结构发生变化、功能退化或者丧失。生态环境建设实质是让被破坏生态系统建设到原先的状态。但是，由于自然界的复杂性和人类活动对自然资源利用的不同和影响，生态环境建设并不能够使被破坏的生态系统都恢复到原来的状态；另一方面，退化生态系统中的许多残留种对当地生态环境建设极为重要，是当地自然条件下稳定生态系统的组分，在建设区内划出适于生物多样性保护最小面积的区域，在保护生物多样性的同时，这些区域也可能成为建设自我维持生态系统的自然种源扩散地。因此，保护好现有生态环境，防止造成新的破坏，是改善生态环境的根本性的措施，具有事半功倍的作用。要采取更加严厉的法律措施，保护好现有的天然森林、草原和湿地等生态环境，杜绝滥垦、滥伐、滥采、滥用自然资源的现象，遏制土地沙化等生态破坏扩大趋势。对生态环境造成破坏者，不仅要追究责任人的法律责任，还要承担恢复治理被破坏生态环境的责任。

 

生态环境建设与管理并举原则是指要克服过去生态环境建设中重建设、轻管理的倾向，将生态环境建设和管理结合起来，作到治理一片，见效一片。这一原则要求建立生态环境建设项目运行管理法律制度。如：在项目建成并运行一段时期后，通过对项目的实施情况、效益情况进行综合研究，分析实际情况与预测的差距及项目决策是否正确并分析其原因，同时，可对项目施工质量的优劣作出评价。在此基础上，制定一套切合实际的项目运行管理措施，让项目最大限度地发挥效益。

（三）统筹规划、集中领导、突出重点、分步实施原则

 

生态环境建设涉及生态、经济、社会等诸方面问题，是一项复杂而艰巨的系统工程，其工作涉及部门多、跨越区域及流域，需要打破部门、行业界限，需要各部门密切配合、协同作战。因此，进行生态环境建设必须坚持“统筹规划、集中领导、突出重点、分步实施“的原则。

 

这一原则要求，第一，客观分析生态环境恶化的成因与现状、危害程度以及发展趋势，统筹考虑生态环境建设规划；第二，打破部门、行业界限，建立统一领导与部门分工相结合的管理体制；第三，要优先抓好对全国及各地影响大的重点区域和重点工程，进行重点建设，力争在短时期内有所突破。第四，进行生态环境建设，要结合实际情况，综合考虑各种因素，确定分阶段目标，分步实施。

 

（四）从实际出发、因地制宜、综合治理原则

 

我国地域辽阔，生态环境状态复杂，这一实际情况要求，进行生态环境建设，必须针对不同类型区生态环境存在的主要问题，采取因地制宜，综合治理的原则。

 

第一，坚持因地制宜的原则。我国地域类型极其复杂，想找到统一的生态环境建设模式，这是不现实的。因此，必须强调因地制宜，因害设防，制定各自适宜的生态环境建设目标与模式。生态环境建设目标是某一分区生态环境建设的根据，具体包括的指标有水蚀面积治理比率、风蚀面积治理比率、流域允许侵蚀模数、流域允许产沙模数、林草覆盖率、森林覆盖率、人均口粮、人均纯收入、治理年限等。生态环境建设模式设计包括：天然植被保护、水土保持、小流域治理、防沙治沙、植被建设、生态农业和草原建设。具体到某一个分区，可能只以上述某一方面的内容为主，如小流域治理或防沙治沙。制定各自的生态环境建设方案中，应该优先考虑生态效益，充分利用生态环境建设方法进行封育、保护管理，快速达到生态环境建设目的。在条件允许情况下，要与社会经济发展紧密结合，为区域的可持续发展奠定良好的基础。如：《全国生态环境建设规划》将全国生态环境建设划分为8个生态环境建设类型区，在此基础上，根据每个区域的自然特点和生态环境建设现状，确定了各区生态环境建设的不同目标与模式。

 

第二，坚持综合治理原则。这一原则是指把生物措施、工程措施和农艺措施结合起来，综合运用，配套实施，实行山水田林草路综合治理，开展生态农业建设，发挥整体效益。

 

（五）最小风险原则

 

国内外的实践证明，退化生态系统的生态环境建设是一项技术复杂、时间漫长、耗资巨大的工作。由于生态系统的复杂性和某些环境要素的突变性，加之人们对生态过程及其内部运行机制认识的局限性，人们往往不可能对生态环境建设的后果以及最终生态演替方向进行准确的估计和把握，因此，在某种意义上，退化生态系统的建设具有一定的风险性。这就要求对被建设对象进行系统综合的分析、论证，将风险降到最低程度。

 

（六）生态环境建设与经济发展相结合原则

 

生态环境建设与经济发展相结合原则是指，生态环境建设必须在建设的同时，注重区域经济的发展，根据不同的区域和建设的不同时段制定经济发展目标，并将其寓于生态环境建设工作之中，做到在进行生态系统重建的同时改善区域人类生存条件，实现经济社会可持续发展。例如，在生态环境建设过程中可采用部分经济型植物代替水保型植物，或采用水保、经济复合型植物来进行建设。

 

进行生态环境建设之所以要坚持这一原则，这是因为，生态环境建设若不考虑与地方产业、经济发展相结合，最终的生态环境建设将可能难以真正实现，尤其是在发展中国家严重的人口压力下，生存和发展是根本的大问题。一项建设计划，没有经济效益和群众的参与是难以成功实现的。只考虑生态上的建设，而不考虑经济上的发展，也很难为人们普遍接受。目前的生态环境建设目标集中在生态学过程的建设，忽视了与地方社会经济发展、区域脱贫等现实的有机整合，导致生态环境建设进展缓慢、收效甚微。

 

生态环境建设与经济发展相结合的关键问题是：如何，根据区域的社会经济和自然特点，把产业链(产前、产中、产后、流通、市场)与生态链（就是以生物多样性为基础，以食物链为基本单元，以营养关系为纽带，形成的紧密的物质循环和能量与信息正常流动的生态系统结构网络）进行有机整合，建立可持续的生态产业。笔者认为，首先，生态环境建设要考虑合理的生态链及其生态链的动态变化。不同时期、不同土壤气候条件要建立比较稳定的系统不容易，必须充分考虑从低级向高级发展，考虑演替规律，形成有序的发展。生态链是生态环境建设最基本的核心之一。总体上讲，生态链必须建立在群落不同时期的物种组成特点、群落结构规律、群落地理分布规律、群落的演替规律、系统能量流动与物质循环规律等基础上。其次， 实施产业替换，建立适合生态安全的产业结构。例如：在我国西部地区，农业发展一直是延续传统的种植业和畜牧业，产业附加值低，而且，过度开荒、过度放牧已引起土地沙化、草地退化。在西部大开发中加强生态环境建设必须把产业替换放在优先环节来考虑。应立足于西部地区丰富的土地资源和多种多样的气候条件，大力发展特色农业；在生态环境脆弱地带，要将农畜产品的后续加工作为未来农业发展的基本方向，建立生态高效农业。

 

（七）产业政策引导原则

 

政策是调整自然、经济和社会发展的重要手段。在生态环境建设中，各级政府应加强与生态环境建设有关的政策的制定和完善，引导人的行为遵循生态环境建设规划的要求。第一，一切建设项目、行业发展和区域开发，首先要进行生态环境影响评估，凡是可能造成生态环境严重破坏的项目，应严格评审，该否定的坚决予以否决；第二，对能够较好地兼顾经济效益与生态效益的建设项目，尽可能为其提供公共设施或服务上的支持，对绿色产业实行政策上的倾斜，对生态环境有不良影响的产业或行为应采取限制性政策。第三，要建立适应市场经济条件下的生态环境建设的激励机制，通过经济手段来激励人们参与生态环境建设的积极性，鼓励和吸引有投资、经营管理能力的国内外投资经营者参与生态环境建设项目的投资、经营。

 

（八）市场导向与政府调控相结合原则

 

市场导向与政府调控相结合原则是指，正确处理好政府和市场的关系，充分发挥政府和市场在生态环境建设中的作用。在计划经济体制下，生态环境建设带有浓郁的计划经济色彩，从项目立项、投资到运营、管理全部由政府承担。在这种非市场化活动中，由于政府职能、财力等方面的局限，造成生态环境破坏的恶性循环。随着我国经济体制由传统计划经济向市场经济的转变，生态环境建设也必须改变传统运作方式，处理好政府和市场的关系。

 

坚持这一原则，第一，要充分发挥和强调政府依法管理、进行宏观调控的作用。政府调控要从生态环境建设的大局着眼加以政策引导和管理，以弥补市场机制的“盲点”和不足。首先，国家在财政、信贷、投资政策、产业和技术政策等方面应向生态环境建设项目加以倾斜；其次，协调好资源开发与生态环境建设的关系，资源开发要与生产力水平提高、合理的产业结构、经济横向联系、市场发育、生态环境建设等有机结合起来，使资源开发发挥最大的社会效益，从而推动可持续发展。第二，要充分发挥市场的作用，尽快建立生态环境建设的多元化投资机制、运行企业化机制，实现生态环境建设的集约化、专业化、市场化，走出一条环境效益、社会效益、经济效益相结合的路子。

 

3、 生态环境建设的基本法律制度

 

生态环境建设的基本法律制度，是指为了保护、改良与合理利用生态环境而制定的具有重要意义的一些制度，它是为实现生态环境建设的基本原则而确立的具有普遍意义和作用的法律制度。它是构成生态环境建设法律的基本内容，对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。我们认为，生态环境建设的基本法律制度主要包括：生态环境建设区划制度、生态环境建设规划制度、生态环境建设目标责任制度、生态环境监测制度、建立自然保护区制度、建立生态示范区制度、生态环境建设项目管理制度、生态环境破坏事故防范与预警制度等。

 

（一）生态环境建设区划制度

 

我国地域辽阔，生态环境条件地带性非常明显，无论从水平带还是垂直带上，其生态系统类型都有较大差异，并非处在同一生态类型区，如：东部地区，地势低平，气候湿润，雨热同季，经济比较发达，生态环境相对较好。西部地区，降雨稀少，干旱高寒，交通不便，经济欠发达，生态环境恶劣，林草植被一旦遭受破坏，极难建设。中部地区，处于东部平原和西部高原的过渡地带，地形复杂，生态环境脆弱。这就要求在不同地带采取的建设技术必须符合区域生态环境条件。如果违背生态规律，建设工作则很难成功，即使在局部是成功的，也缺乏生态系统自我维持的可持续性。因此，生态环境建设工作必须建立在生态环境建设区划的基础上，在此基础上再进行生态环境建设规划与技术体系的建立。如：《全国生态环境建设规划》，根据各地的自然特点和生态环境现状，将全国生态环境建设划分为8个生态环境建设类型区，在此基础上，根据每个区域的自然特点和生态环境建设现状，确定了各区生态环境建设的主要内容。④

 

生态环境建设区划是指在对区域自然条件、社会经济条件和资源状况充分认识与研究的基础上，应用生态学、环境科学和生态经济学等理论方法，揭示区域生态经济环境的相似性与差异性规律以及人类活动对生态环境的干扰规律，对特定的区域进行整合和分区。目的在于揭示不同单元的生态环境问题及其形成机制，为不同区域内产业结构的合理布局、社会经济发展以及生态环境评价和综合整治提供科学基础。

 

（二）生态环境建设规划制度

 

生态环境建设规划制度，是关于规划的制定、规划的编制要求、规划的基本内容、规划的实施等问题的基本规定。

 

生态环境建设规划是一项系统工程，涉及部门众多，应由计划行政主管部门组织有关部门共订拟定，报各级人民政府批准实施。

 

编制生态环境建设规划，要体现生态系统的特点。生态系统，小到一片土壤、一个池塘、一条小溪，大到森林、草原、湿地、流域，以至于海洋、大气。由于生态系统的这种复杂性，生态环境建设规划是一种超行政区域界限的规划；编制生态环境建设规划，要以生态学原理为指导，对生态系统的各项开发和建设以及生态环境保护作出科学的决策。要体现以人为本、以自然为本的原则，强调人与自然的和谐共存，使经济发展建立在环境容量、自然资源承载能力和生态适宜的基础上。即把生态环境建设规划的内容和措施融于经济发展规划中，使之成为经济发展规划的约束、限定条件和依据。

 

生态环境建设规划，要根据各区域的不同特点、规律、目标、容量等因素，提出生态环境建设的基本任务、分阶段目标及主要措施。

 

生态环境建设规划制度是指导生态环境建设、促进生态系统良性循环、保障人与自然环境协调发展的重要依据。

 

（三）生态环境建设目标责任制度

 

生态环境建设目标责任制度，是指地方各级人民政府对本行政区的生态环境建设负责，实行生态环境建设行政领导负责制。这项制度是一种以责任制为核心，以行政制约为机制，把权力和责任、权利和义务有机地结合在一起，明确了地方行政领导在生态环境建设方面的权力、责任和义务。

 

生态环境建设涉及到各有关部门，仅仅只发挥某个职能部门的作用是不可能有效地保护和改善生态环境质量的，只有由地方各级人民政府领导和组织协调生态环境建设工作，调动有关部门的积极性，共同抓好这项工作，才能有效地保护和改善生态环境质量，实现国家“九五”计划和2010年远景目标纲要中提出的生态环境建设目标。因此在生态环境建设立法中，应当将目标责任制确定为一项基本制度。要改进国民经济统计指标体系，将生态环境建设纳入统计指标，作为地方政府、部门、单位及其负责人的工作业绩予以严格考核，并依此衡量地方政府的政绩和评定干部，以此建立严格的生态环境建设目标责任制，推动生态环境建设事业的发展。

 

实施生态环境建设目标责任制具有重大意义。第一，实行生态环境建设目标责任制，有利于推动地方各级人民政府加强对生态环境建设工作的领导。这项制度明确规定了责任者是各级政府行政领导人，通过签订责任书的形式把生态环境建设的任务和各项指标层层分解。这样，可以具体落实各级行政领导人在任期内要实现的环境目标和工作任务，促使各级行政领导人重视和加强对生态环境建设工作的领导，把生态环境建设工作真正列入各级政府的议事日程。第二，实行生态环境建设目标责任制，有利于把生态环境建设切实纳入国民经济和社会发展计划。随着我国经济的快速增长和社会主义市场经济体制的建立，生态环境质量将面临严峻的形势，若不采取强有力的措施，日益加剧的生态破坏将会严重制约国民经济和社会的发展，同时也必将威胁广大人民群众的生产、生活和健康。实行这项制度，明确规定地方各级人民政府在生态环境建设方面的职责，促使各级政府行政领导人高度重视和加强对生态环境建设工作的责任感，可使生态环境建设切实纳入国民经济和社会发展计划，并在年度计划中得到落实。第三，实行生态环境建设目标责任制，有利于协调政府各部门齐抓共管生态环境建设工作，调动各部门的积极性，使单项建设、分散建设转向区域综合建设，以改变整个生态环境质量。第四，实行生态环境建设目标责任制，有利于把生态环境建设工作从软任务变成硬指标，实现由一般化的定性管理向科学化、定量化、指标化管理转变，多层次全方位地推进生态环境建设工作。

 

（四）生态环境监测制度

 

生态环境监测制度是指生态环境行政主管部门负责组织监测网络、制定监测规范，对生态系统进行监视性测定，并定期发布生态环境状况公报，提出防范与治理措施。生态环境的监测主要是监测由于人类活动引起的生态系统的变化，如滥砍滥伐森林和过度放牧引起的水土流失及土地沙漠化等问题。

 

实行生态环境监测制度具有重要意义。第一，生态环境监测制度是防止生态系统向无序化发展和进行系统调控的重要途径之一，对提高风险意识和能力，促进可持续发展，改善人类生存环境具有重大意义；第二，生态环境监测制度是掌握生态环境质量状况和发展趋势的重要手段；第三，生态环境监测制度是科学管理生态环境的依据；第四，生态环境监测制度是正确处理生态破环事故与纠纷的技术依据。通过对生态破坏的监测和对生态纠纷的仲裁监测，可以确定生态是否破环及其破环程度等，从而为正确处理生态破环事故与纠纷提供技术依据。第五，生态环境监测制度有利于预防和杜绝生态破环事故的发生，有利于避免或减少事故造成的危害。因此要一改过去只进行城市环境质量监测的做法，要同时建立环境质量与生态质量监测制度。

 

（五）建立自然保护区制度

 

自然保护区是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出的一定面积予以特殊保护和管理的区域。建立自然保护区制度是关于建立自然保护区的条件、自然保护区的分级和分区、建立自然保护区的审批程序、自然保护区的规划以及自然保护区的撤销和变更的基本规定。

 

实施建立自然保护区制度，能有效保护和管理在科学、文化、教育、历史等方面具有重要意义和特殊价值的自然地域，自然保护区制度是对环境和自然资源进行特殊保护和管理的一种地域保护制度。⑤

 

（六）建立生态示范区制度

 

生态示范区是以区域经济地理学、生态学和生态经济学原理为指导，以协调经济、社会发展和环境保护为主要对象，统一规划，综合建设，生态良性循环，社会经济全面、健康持续发展的一定行政区域。根据中国的国情和目前的经济发展状况，生态示范区的界定以县域为基本单位。根据国民经济和社会发展的总目标，以保护和改善生态环境，实现资源的合理开发和永续利用为重点，通过统一规划，有组织、有计划、有步骤地开展生态示范区的建设，促进区域生态环境的改善，推动国民经济和社会持续、健康、快速地发展，逐步走上可持续发展的道路。

 

建立生态示范区制度的基本内容包括：

 

（1）生态示范区建设规划。生态示范区建设规划是指在自然综合体系的天然平衡不作重大变化，自然环境不遭破坏和一个部门经济活动不给另一部门造成损害的情况下，计算并合理安排自然资源利用和组织地域利用的一种计划。生态示范区建设规划在结构上一般可分为现状、目标任务和保障措施三大部分。目标任务的提出和切实可行的保障措施为整个规划工作的重点。生态示范区建设规划要在当地国民经济和社会发展规划以及环境规划的基础上提高和创新，须充分体现区域可持续发展实现环境效益、经济效益和社会效益的统一，在编制规划时，应遵循可持续发展原则，并和当地的国民经济和社会发展计划相协调，正确处理好当前利益和长远利益的关系，因地制宜，统一规划，分区建设，突出重点。生态示范区建设规划的指标体系是通过一系列科学的、完整的数量指标来反映生态示范区的经济、社会和生态环境的发展水平，并反映复合生态系统各要素的现状和发展趋势。制定生态示范区建设规划的指标体系应遵循以下基本原则：①指标体系要充分反映生态示范区建设的内涵和目标，体现生态、经济、社会效益的统一，资源的综合利用和多级循环利用。②指标体系应多层次、多类型设置，指标体系和实施目标的设置应因地制宜，适应不同地区，不同类型生态示范区建设规划的需要。③指标体系的设置既要科学合理，又要方便实用，有可行性。每个指标须概念清楚，意义明确；各指标间既有其内在联系，又要有相对独立的内涵，避免重复。

 

（2）、生态示范区建设模式选择。由于各地的自然资源、经济社会特征差异很大，因此生态示范区的模式也多种多样，目前我国生态示范区模式大体上有以下几种: ①生态农业型的生态示范区。根据生态学和生态经济学原理，以保护农业生态和发展农村经济为主要内容，建立大农业生态系统。既建立高产高效优质的种植业体系，林木覆盖率高的林业体系，生物能转化高的养殖业体系，推进农业产业化进程。生态农业示范区建设的重点任务是在已有的生态农业户、村、乡的基础上，扩大到整个县域的生态农业建设，进而发展到农、林、牧、副、渔在内的生态经济县的建设。②农工贸一体化的生态示范区。农工贸一体化示范区建设的重要任务是:建立合理的产业结构，以农产品为主要原料，以工业深加工为主体，形成物质循环利用系统，减少污染物排放，实现工农业生产一体化，并由此带动区域工业、农业、城镇建设和生态环境的良性发展。③生态旅游型生态示范区。以合理开发旅游资源，有效防止生态破坏和旅游污染为主要建设内容。通过风景旅游区的发展建设，促进当地的生态环境建设和社会经济发展，使该区域成为环境优美、舒适、安全的风景旅游区，以良好的自然生态为资源，以旅游为龙头产业，坚持开发和保护并举的方针，带动其他行业协调发展。④城市化的生态示范区。以防治污染、改善和美化环境为主要内容，将城市的整体环境建设与现代化城市建设有机地结合起来，防治环境污染，保护自然生态，开展城镇园林、绿化、草坪及自然景观、人文景观、生态景观的建设，促进资源和能源的有效合理利用。⑤乡镇合理规划布局的生态示范区。开展乡镇工业污染防治示范区工程建设，通过集中开发，促进集中治理，建设工业小区，合理布局，调整乡镇工业的产业结构，强化环境管理和污染源的治理，实现经济与环境的协调发展。⑥综合生态示范区。开展城乡生态环境综合建设，把生态经济县建设、乡镇规划建设、生态旅游区建设、自然保护区建设等各项任务等有机结合起来，实现整个区域经济、社会和环境保护的全面发展。⑦生态破坏建设治理示范区。主要有四种类型:　矿区生态破坏建设治理示范区。在矿区污染治理和土地复垦的基础上，开展景观生态环境建设，发展生态经济，保护生物多样性，实现自然资源开发和生态环境建设协调发展；农村环境综合整治示范区。包括农业污染、工业污染、农村生态破坏的综合整治和生态环境建设；湿地资源合理开发利用与保护示范区。以重要湿地及其生物多样性保护和重要湿地的建设为主要内容，实现湿地保护与区域经济的持续发展。如黄河三角洲湿地改造保护区建设；土地退化综合整治示范区。以水土流失、土地沙化、草场退化、土壤盐渍化的综合治理和脱贫致富为主要内容，在一些主要的流域、农牧交错区、水源地建立生态示范区。（3）、生态示范区建设验收制度。根据国家有关规定，生态示范区建设验收由国家环保总局负责组织验收，验收依据为《全国生态示范区建设试点验收暂行规定》。

 

实施建立生态示范区制度，具有重要意义。第一，取得了明显的生态、经济、社会的综合性效益。许多地方已把过去那种经济发展与环境保护相对立的局面逐步引到了“双赢”的发展道路。许多试点单位经济迅速发展，环境没有恶化，而且有所改善。第二，初步建立起有利于生态环境保护的综合决策机制。生态示范区规划经有关部门共同参与制定，之后报政府或人大常委会审议发布，生态环境保护的法制建设、机构建设、制度建设都大大得到加强，生态环保参与经济决策的力度明显增强。实践中由于缺乏科学的决策机制，决策失误直接造成的生态环境破坏事件随处可见。如：山东有一个海湾，天然海产非常丰富，成为当地群众生活的主要依托。但是每年一有大台风，这些鱼、虾、海带、贝类就被卷入大海。为了把这些丰富的海产资源保住，不让它们被海水卷走，当地政府决定在海湾口处打一个大坝。结果事与愿违，大坝建成之日就成为丰富水产资源消失之时。因为海洋生物对海水水质要求非常高，由于海湾与大海水体不断交换，确保了海湾水质的良好，流水不腐才在这里形成了有利海产资源生长繁殖的生态环境，大坝却阻断了海湾与大海的水体交换，水质急剧恶化；大坝也阻断了海洋生物的产卵通道，使之失去了繁衍生存的基本条件，破坏了天然的海湾生态系统。由此可以看出一个错误的决策不仅没有取得经济上的效益，反而造成生态破坏，经济也没有发展上去。第三，建立了符合可持续发展的经济社会发展战略。经济发展战略对环境资源具有至关重要的影响，好的经济发展战略可以大大缓解经济社会发展对环境与资源的不良影响。许多生态示范区试点单位积极调整经济发展战略，从宏观战略的层次上调整人与自然的关系。第四，探索建立了多样化的现代生态经济模式。目前我国生态示范区的模式有生态农业型、农工商一体化型、生态旅游型、乡镇工业型、城市化型、生态破坏建设型等类型。⑥⑦⑧

 

（七）生态环境建设项目管理制度

 

生态环境建设项目管理制度是为了确保生态环境建设项目的顺利实施，提高项目投资效益而实施的一系列制度。依据项目建设不同阶段的管理要求，包括以下制度：

 

1．项目规划制度。国家生态环境建设项目以县(市)或流域为基本建设单位，在项目的选点确定过程中，必须从项目县或流域的具体情况出发，在摸清全县或流域的生态环境现状，特别是水土流失情况、森林覆盖率、荒漠化程度、土地利用现状以及全县或流域社会经济状况的基础上，进行总体规划，明确治理的总目标，以此作为全县或流域生态环境建设的控制性标准。

 

2．项目可行性研究制度。严格遵照基本建设程序，建设之前进行充分的论证。可行性研究要进行多方案比较。可行性研究是建设项目前期工作的核心内容，是确保项目以尽可能少的耗费取得最佳经济效益的手段。因此，要提高生态环境建设项目的投资效益，必须加强可行性研究阶段的工作。生态环境建设项目的可行性研究工作应在生态环境建设总规划的指导控制下，贯彻国家基本建设方针和政策，遵循有关法规、规范。在项目初步确定后，对项目进行调查和必要的勘测，在取得可靠资料的基础上，从技术、经济、社会、环境等方面对项目进行系统的分析研究，并对建成后的效益进行预测，选择投入低产出高效益最好的方案，并编制可行性研究报告。国家生态环境建设项目是综合性建设项目，涉及若干学科，可以按行业划分为几个单项工程。各个单项工程的投资与效益必须以整个建设项目的投资目标、工期目标、效益目标为前提，进行合理的投资分摊和效益子目标的控制，确保项目总目标的实现。目前，对小型水利水保工程，水利部已有可行性研究报告编制规程。但在人工造林、坡改梯、种草、农村能源建设等方面还没有相应的经济评价方法和评价指标，只能用工程实施后将取得的效益绝对数进行评价。这就造成在经济效益方面似乎都可行，难以进行方案比较择优的情况，给项目的决策带来困难，甚至造成投资失误。根据这种情况，在选择项目时，应进行不同小流域的方案论证比较，根据流域的地形、地势、气候条件以及水土流失情况，分析相同的资金在不同的流域将取得的效益，优选效益好的小流域先治理。在小流域确定后，应进行各个单项工程的投资分摊，优化组合，分析各个组合情况下将取得的效益，优选效益高的方案进行实施。因此，在呈报可行性研究报告时，应有项目比较和单项工程的不同组合及投资分摊比较等内容。

 

3．项目设计制度。项目可行性研究报告经批准后，就进入设计阶段。此阶段是对项目的实施在技术上、经济上所进行的全面而详细的设计，是基本建设计划的具体化，是整个工程的决定性环节，它直接关系着工程质量和效益的发挥。生态环境建设项目设计方案，由科研、设计单位编制，通过深入细致的调查、勘测，对项目在技术、经济上进行全面详细的分析，最后拿出施工作业设计方案和图纸。施工作业设计应在确保效益指标的前提下，不超过可行性研究报告所核定的投资，并尽可能节约投资，通常可采用的手段和办法是:进行限额设计，以批准的可行性研究报告中的概算为基础，控制各单项工程的工程量和造价；应用价值工程方法对设计进行技术经济比较，拿出经济、合理的设计方案；控制设计变更，控制项目的主要材料用量；根据工程实际，尽可能采用标准构件设计。

 

4．项目施工管理制度。在施工阶段应实行以下五项制度：(1)项目法人责任制。县或流域生态办行使项目法人职责。农、林、水、畜等部门成立施工技术组，对项目的规划、可行性研究、设计、施工技术指导监督负责。财政部门负责资金的调度、组织、供应，并对资金使用的全过程进行跟踪管理。(2)招标投标制。推行招标投标制，是保证工程质量，控制工期、造价，提高经济效益的有效手段。 (3)建设监理制。生态环境建设项目的建设监理对工程建设的投资、进度、质量进行控制，进行合同管理和信息管理，并协调建设各方的关系，从而取得生态工程投资、进度、质量、效益的最优实现。(4)政府采购制。生态环境建设项目属于国家投资的建设项目，对主要建筑材料、设备、金属结构、苗木等实行政府采购，由项目县或流域管理机构采购中心统一采购，可确保用于工程上的材料质量，并降低工程造价 (5)资金使用报账制。为确保生态环境建设项目资金开支合理，提高资金的使用效益，使工程按质按量完成，必须进行专户管理，专款专用，并实行报账制。工程施工单位、建设单位根据工程进度，在单项工程完工经检验合格后写出支付申请书，由施工技术负责人、指挥部领导、工程监理人员签字，经生态办审核同意后到资金专户报账。

 

5．项目竣工验收制度。竣工验收是工程建设的最后一环，是全面考核基本建设成果、检验设计和工程质量的重要内容。生态环境建设项目要建立一套完整的检查验收办法、程序和验收标准。项目竣工后应按照批准的投资计划及设计严格按验收标准进行验收。

 

6．项目后评价及运营管理制度。在项目建成并运行一段时期后，通过对项目的实施情况、效益情况进行综合研究，分析实际情况与预测的差距及项目决策是否正确并分析其原因，同时，可对项目施工质量的优劣作出评价。在此基础上，制定一套切合实际的项目运行管理措施，改变历史上重建轻管的状况，让项目最大限度地发挥效益，并为今后改进项目的决策、管理、监督等工作创造条件，并为提高待建项目的投资效益提供参考。⑨

 

（八）生态环境破坏事故防范与预警制度

 

生态环境破坏事故，是指由于违反生态环境保护法律、法规的经济、社会活动与行为，以及意外因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因致使生态环境受到破坏，人体健康或动植物生存受到危害，社会、经济与人民财产受到损失，造成不良影响的突发性事件。生态环境破坏事故防范与预警制度是指在危机、灾害来临前，由事故责任者或有关行政主管部门事先采取预防或避免措施并发出警告或警报，以减少损失与灾害的程度。

 

实施这项制度有利于预防和杜绝生态环境破坏事故的发生，有利于避免或减少事故造成的危害。这项制度要求有事故隐患的单位，采取事故的防范措施，并发出警告或警报，有利于有关行政主管部门和有关部门检查生态破坏事故隐患的特性和危害程度，及时采取防范措施，避免或防止事故扩大，减轻事故造成的危害。

 

4、 生态环境建设的主要法律措施

 

生态环境建设的主要法律措施，是指为了保护、改良与合理利用生态环境而制定的具有重要意义的一些措施，它是为实现生态环境建设的基本法律制度而确立的具体保障措施。它是构成生态环境建设法律的基本内容，对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。我们认为，生态环境建设的主要法律措施主要包括以下内容：

 

（一）建立统一领导与部门分工相结合的管理体制

 

生态环境建设涉及部门众多，仅靠单一部门领导是行不通的，必须由市、县（区）政府实施统一领导，由主管市、县（区）长具体负责生态环境建设工作，通过市、县（区）生态环境建设办公室召集各有关部门研究生态环境建设工作，协调各有关部门，并实施监督检查。

 

各有关部门在统一领导下实行分工负责。计划行政主管部门负责统筹规划，宏观指导；国土资源（土地、矿产、海洋）、林业、农业、旅游等行政主管部门分工负责所管理的自然资源的生态环境建设工作，并实施相应的部门监督；环境保护行政主管部门负责统一监督管理，具体负责生态监测、生态评价、生态监理等工作。

 

（二）建立生态环境建设的技术保障措施

 

生态环境建设的技术保障措施主要包括：一是从宣传教育抓起，向全民普及生态环境建设方面的科学知识，加快培养生态环境建设方面的人才，千方百计提高科技人员待遇。二是发挥现有大专院校、科研单位的优势，加强生态环境建设技术研究，为生态环境建设提供强有力的技术支持。当前应围绕建立有效防护技术体系、完善监测体系、建立生态评价体系和建立生态环境建设技术体系四方面进行。⑴有效防治技术体系主要包括：水土流失防治技术体系的建设；风蚀类型防治技术体系的建设；冻融类型防治技术体系建设；盐碱类型防治体系建设；绿洲、农田防护技术体系的建设；城市生态环境防治技术体系建设等。（2）监测技术体系建设主要包括：水土流失监测技术体系的建设；风沙类型监测技术体系的建设；冻融类型监测技术体系建设；盐碱类型监测体系建设；绿洲、农田监测技术体系的建设；城市生态环境监测技术体系建设等。⑩（3）建设项目的生态评价技术。（4）生态环境建设技术体系主要包括：水土保持、荒漠化防治及综合利用的关键技术，坡耕地退耕还林还草、特殊立地类型造林造草、干旱区矿渣粉尘生物覆盖及矿山复垦技术等。三是推广先进适用的生态环境建设技术。多年来取得了大量具有应用价值的生态环境建设技术，要对这些不同技术比较论证，选用最佳或最适技术，并重视对这些技术的推广应用，落实推广经费，健全技术推广和技术服务体系，使现有技术尽快转化为现实生产力。

 

（三）建立生态环境建设的多元化资金保障措施

 

多元化资金保障措施是指生态环境建设要在坚持“破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿”的原则下，通过多种方式筹集生态环境建设资金，既要依靠国家投资，也要依靠其他渠道多方筹集，包括：实行资源有偿使用、建立生态环境补偿机制、引进外资、广泛动员全社会的力量共同参与、财政援助、税收支持等方式。

 

第一，争取国家投入。生态环境建设属于公益事业，国家应投入一定的资金确保生态环境重点建设项目的实施。

 

第二，企业负责解决自己造成的环境污染与生态破坏问题，不允许转嫁给社会。

 

第三，地方政府负责基础设施建设，设施运营费由收益者合理负担。

 

第四，实行自然资源有偿使用。水资源开发利用收取水资源费，土地资源开发利用收取土地资源使用费，森林资源开发利用收取森林资源补偿费，矿产资源开发利用收取矿产资源费，海洋海域有偿使用、收取海域使用费，以上自然资源补偿费主要用于自然资源的养护、更新与恢复。

 

第五，建立生态环境补偿机制。长期以来，中国的生态环境建设形成“少数人负担，多数人受益”，“上游地区负担，下游地区受益”，“贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。这是生态环境补偿机制不健全的集中体现。必须依据经济规律，建立健全生态环境补偿机制， .如建立资源输出地区与资源受惠地区之间的生态环境补偿制度、上游地区生态保护与下游地区资源开发之间的补偿制度等，以保证生态环境建设有其稳定的资金来源。在建立健全生态环境补偿机制方面，要注意解决以下问题:(1)正确评价生态环境建设项目，科学地制定收费标准。(2)根据实际情况和国外先进经验，制定有效的生态环境补偿政策，采用直接的经济补偿和信贷、税收、技术援助等间接补偿的方式，通过国家投入、社会受益者承担一部分、生态效益经营者创收一部分等渠道，广筹生态环境建设资金。(3)建立生态环境补偿费管理体系，规范生态环境补偿费的征收、使用行为，改变补偿费由各部门收取，生态环境建设不能实施综合考虑的不合理现象。

 

第六，广泛发动公众参与。广泛发动公众参与，在公益性强、影响大的项目上，要争取公众的捐款、赞助款；在有经济效益的项目上，实行谁投资谁收益的政策，如；对荒山、荒沟、荒丘、荒滩（简称四荒）的治理，采取承包经营的方式，实行谁承包谁收益的政策，从而实现了对四荒的治理。

 

第七，开展对外交流，争取利用外资。

 

此外，国家在财政、税收、信贷、投资政策、产业和技术政策等方面应对生态环境建设项目实行优惠政策。

 

（四）建立生态环境建设的信息保障措施

 

充分、可靠、科学的生态环境建设信息及畅通的信息渠道是生态环境建设的基础和条件。逐步规范生态环境建设行政主管部门、中介服务机构、建设单位的信息提供、交流职能，建立收集、汇编、传递、利用生态环境建设信息的交换中心与传播网络，为生态环境建设提供信息保障措施。

 

[参考文献]

① 杨京平.生态安全的系统分析[M].北京：化学工业出版社，2002,199-200.

② 曲格平.环境保护知识读本[M]. 北京：红旗出版社，1999,104-109.

③ 国务院.全国生态环境建设规划.1999.

④ 国家环保总局.全国生态环境保护纲要.2000.

⑤ 国务院.中华人民共和国自然保护区条例.1994.

⑥ 国家环境保护局.关于开展全国生态示范区建设试点工作的通知（环然[1995]444号）.

⑦ 国家环境保护局办公厅.关于印发生态示范区建设规划编制导则（试行）的通知 （环办然[1996]046号）.

⑧ 国家环境保护总局办公厅.关于开展印发《全国生态示范区建设试点验收暂行规定》 的通知（环然[1999]20号）.

⑨ 冯文森.加强生态环境建设项目管理提高投资效益[J].中国水土保持，2001(4) .

⑩ 中国治沙暨沙业学会.中国西部地区生态环境建设研究[M]. 北京：海洋出版社，2001，175-177.

    

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