2009—2015年793份卫生行政许可信息依申请公开情况分析

计划生育委员会监督所（下文简称上海市卫生计生委监督所）受理的信息依申请公开卷宗进行分析，以期发现社会对卫生许可类信息需求的变化和规律、政府回应中存在的问题，针对问题分析出可能存在的原因，并尝试提供切实可行的建议，以期推动上海市卫生行政许可信息依申请公开制度的建设。

1 资料与方法

资料来源于2009—2015年上海市卫生和计划生育委员会监督所受理的依申请信息公开卷宗，卷宗内容包括依申请公开信息的申请表、卫生行政部门内部运转文书、以及答复。运用Epitada 3.1软件进行问卷结构化录入，主要包括申请人性质、申请内容、回复时限、答复情况等条目，运用Excel 2013软件进行数据的处理分析，运用SPSS 22.0软件进行数据的统计分析。

2 结果与分析

2.1 总体变化

2009—2015年上海市卫生和计划生育委员会监督所接受的政府信息依申请公开的总体情况见表1。7年来该机构接受的信息公开申请数量合计838件，从2009年的60件增加到2015年196件，对年份和依申请公开数量进行Spearman等级相关检验，相关系数为0.096，P<0.001，有统计学意义，可推断公众对卫生行政信息的需求量总体上呈现上升趋势。在该机构接受的838件申请中，申请公开卫生行政许可类的信息有793件（占94.6%）。根据上海市卫生和计划生育委员会信息公开年报，2009—2015年上海市卫生计生委收到的信息依申请公开总量为1660件。卫生行政许可类信息793件占高达47.77%的比重，其中，比重最高年份为2013年卫生许可类信息占54.95%，比重最低年份为2009年，占43.61%。可见，卫生行政许可类信息依然是卫生行政机关信息依申请公开的主要内容。其他申请内容包括卫生行政处罚信息、卫生统计数据、卫生政策和业务管理等信息，其中又以卫生行政处罚信息为主。目前，由于缺乏法律法规的明确规定，对行政处罚决定书是否属于政府信息公开的范畴，一直存在不同观点[2]。根据上海市卫生和计划生育委员会的授权范围和工作流程，上海市卫生计生委监督所收到的非卫生行政许可类信息申请（包括行政处罚信息等）均上报上海市卫生计生委处理与回复，其他内容的申请在本文不做阐述。

2.2 依申请公开内容

2009—2015年793份卫生行政许可依申请公开信息内容情况如表2。申请内容中最多的是医疗机构执业的信息510件（占59.4%），其次是医师执业178件（占20.7%）。医师资格（占8.6%）、护士执业（占4.4%）、外国/港/澳/台医师执业（占2.1%）、医疗技术准入（占2.7%）、其他许可内容（占2.1%）所占比例均在10%以下。对年份和具体公开内容进行Spearman相关分析，结果显示年份与医疗机构执业的相关性为0.98，P<0.001，对医疗人员许可资质的申请呈下降趋势，对医疗机构许可资质的申请呈上升趋势，有统计学意义，二者曲线恰成剪刀状（图1）。

2.3 依申请公开答复结果

2009—2015年793份卫生行政许可依申请公开答复结果中同意公开数量为710件（占88.41%），而以“信息不存在”和“非本机关职责权限”处置的数量分别为61件（占7.60%）和20件（占2.49%），其余情况数量均较少。对年份与具体答复结果进行Spearman相关分析，年份与同意公开的相关性为0.86，P<0.05，同意公开所占比例呈现逐年上升趋势，由2009年的49件增至2015年的158件，具有统计学意义；答复结果为“信息不存在”的数量仅次于同意公开，为61件，见表3。

2.4 依申请公开答复时间

2009—2015年793份卫生行政许可依申请公开答复时间情况如表4所示。对于依申请公开信息的答复最长时间有22、16、15、14、13个工作日，最短时间均为1个工作日，平均在4～5个工作日，对年份与答复时间平均值做Spearman相关分析，年份与答复时间的相关性为0.68，P>0.05，答复时间的平均值趋于稳定，随年份变化不大，每年维持在4.5天左右变化。依申请公开答复时间作为衡量政府工作效率的一个指标，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）规定政府部门收到信息公开申请时，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应在接到申请书之日起15个工作日内（《办法》要求在 10个工作日内）做出是否公开的答复，遇有其他特殊情况可延长至 30个工作日，因此答复时间均在条例规定的最大限度之内。

3 讨论

本研究主要在前期对上海市2009—2012年卫生行政许可依申请公开研究结果的基础上，结合后期2013—2015年的数据结果进行趋势分析，期望发现7年里上海市卫生行政许可信息依申请公开的规律，以望对实际工作提供指导意义。

总体而言，卫生行政许可信息依申请公开数量呈现上升趋势。2008年5月1日起施行的《条例》是我国依申请公开制度的里程碑，是完善公民知情权的重要举措，申请公开政府信息的数量这一指标最能直接展现政府信息依申请公开的实施情况。查阅各年度政府信息公开报告，教育部2009—2013年的受理量分别为53、53、81、186和196件[3]，山东省2008—2013年全省各级政府及部门的受理量分别为16368、25097、12262、30156、31077和33306件[4]，南通市各级政府及部门2008—2013年受理量分别为 54、92、123、264、789和1928件[5]，总体均呈上升趋势，这与本文中得出的卫生行政许可依申请公开数量呈现逐年增加趋势的结论相一致。

与2009—2012年的研究结果[7、8]相比，2013—2015年卫生行政许可信息依申请公开的内容没有呈现非常多元化的情形，依然集中于医疗机构执业与医务人员执业资质。申请人申请政府信息公开的行为通常是一种非独立的、附随性质的行为，这一特征并没有很大的改变。申请人在其他行政行为决定中因行政机关将某些影响自身权利义务的政府信息作为法律适用的依据、法律事实或者证据时，才迫使申请人启动新的法律程序附带性地追问该政府信息是否存在、内容和法律效力如何[6]。申请卫生行政许可信息的目的依然多与医疗事故、医疗纠纷、医疗诉讼有关，申请者与所申请信息之间的利益关系较为明显[7]。申请内容的一个变化趋势是2013-2015年申请对医疗人员许可资质的申请数量呈下降趋势。可以侧面反映出近几年医疗机构在对医务人员执业资质管理上趋于规范，卫生行政机构在医疗人员执业资质信息的主动公开上趋于完善，公众获取医务人员执业资质信息的可及性得到提高，进而此方面信息申请公开数量有所下降。医疗诉讼、医患纠纷的常以医疗机构为被告，以医疗机构为求偿对象，较少是以医务人员个体为被告，所以医疗机构执业信息申请数量呈增长趋势。一方面，虽然医疗机构的执业信息属于主动公开范围，已经在官网上主动公开，申请人需要将网站上公开的内容以盖公章的书面形式固定保存下来[8]；另一方面，官网数据库上主动公开的医疗机构执业信息往往是最新的许可信息，而申请人的信息需求是历史时期的许可信息，必须通过依申请公开的形式，由卫生行政部门调取档案获取过去某一特定时间段（比如20年前）某医疗机构的某方面执业许可信息。随着信息主动公开力度的增加，对历史时期的卫生行政许可信息的申请将成为以后依申请公开的主要内容。

政府信息公开申请的答复情况是衡量依申请公开机制实效的重要指标。2009—2015年793份卫生行政许可依申请公开以“同意公开”为答复结果的总比例为88.2%，且呈现逐年增加的趋势，平均答复时间在4～5个工作日，没有不予公开的回复。属于卫生行政许可信息依申请公开范围与目录的正常申请应答与回复都很迅速。7年实践中，非正常申请现象偶有发生，但也没有大量存在，每年均有那么几位申请者反复、重复申请与卫生行政许可信息看似有关实则无关的信息内容。知情权是公民的一项法定权利，公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，能够实现立法目的，如果公民提起政府信息公开申请违背了《条例》的立法本意，且不具有善意，就会构成知情权的滥用[9]。为保障公民的知情权，目前在上海对申请者的资格和条件并没有做任何限制，对申请目的也不做审核，对恶意曲解与滥用公民申请权的行为并没有合适的处理措施，口头解释劝解无效后，只能适用“重复申请”、“非规定所指政府信息”、“非本机关职责权限”等回复申请人。耿宝建法官将信息公开领域的滥用申请权和滥用诉权的主要表现形式归纳为：对征地拆迁安置不服而反复申请信息公开、极个别职业申请人提起了某些部门的大部分申请、政府信息公开案件当事人“抱团”现象突出[9]。具体在卫生行政部门实践中，对医疗纠纷的处理不满意，“医闹”们转移战场，将医疗行为拆分成一个个细致环节，对每个程序中出现的医疗行为进行信息公开申请，曲解了“信息公开”中的“信息”的内涵，以“十万个为什么”的形式申请信息公开，更有甚者申请人在信息公开受理点哭闹，以期扩大影响，给职能部门施加压力。滥用政府信息公开申请权和滥用起诉权也是一个世界性问题。日本学者盐野宏就曾指出：“有人好像是以专门请求信息公开为职业，将其作为兴趣或嗜好的人，日本有，在日本听说有一个行政机关有80%以上的案子都是同一个人所请求的，如果防止这样的情况的讨论也曾有过[10]”。日本许多地方信息公开条例度对滥用政府信息公开申请权的认定标准作出了解释或者规定，行政机关认定申请人滥用政府信息公开申请权的，可以拒绝其申请[11]。目前我国《政府信息公开条例》已经开始修订，希望能在一定程度上解决滥用申请权的问题。

参考文献

[1] 中华人民共和国政府信息公开条例[EB/OL].http： ///xxgk/pub/govpublic/tiaoli. html.

[2] 宗翔.对行政处罚信息公开若干问题的思考[J].中国质量技术监督，2014（11）：26-28.

[3] 教育部信息公开年度报告[EB/OL].http：///jyb_xxgk/moe_xxgk/xxgk_left/year_more/.

[4] 省政府信息公开年度报告[EB/OL].http：//xxgk.sd.gov.cn/msgopen/yearreport/.

[5] 政府信息公开年度报告[EB/OL].http：//xxgk.nantong.gov.cn/govdiropen/jcms_files/jcms1/web1/site/col/col433/index.html.

[6] 于立深.依申请政府信息公开制度运行的实证分析——以诉讼裁判文书为对象的研究]J].法商研究，2010（2）：23-31.

[7] 蒋收获.上海市卫生行政许可类政府信息依申请公开政府回复情况分析[J].医学与社会，2015，28（6）：92-94.

[8] 蒋收获.卫生行政许可类政府信息依申请公开申请人行为特征分析[J].医学与社会，2015，28（5）：80-83.

[9] 耿宝建，周觅.政府信息公开领域起诉权的滥用和限制——兼谈陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案的价值[J].行政法学研究，2016（3）：32-40.

[10]李广宇.政府信息公开司法解释读本[M].北京：法律出版社，2011：89.

[11] 吕艳滨.日本对滥用政府信息公开申请权的认定[J].人民司法，2015（15）：14-17.

（收稿日期：2016-06-03）

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